作者:張翼翔 梁海艷
中山市的財政國庫管理制度改革經過三年的探索，目前已有100個市級預算單位納入了國庫改革，覆蓋面為43%，其中一級預算單位的改革覆蓋面達100%。單位所有的財政性資金都納入了國庫集中支付，累計支出金額達29億元。國庫管理制度改革工作已從最初的試點改革發展到以建立科學規范的財政國庫管理制度為重點的綜合配套改革上來。可以說，現行的國庫改革順利，運行良好，任重道遠。
改革取得四個顯著成效。
——財政資金調度能力顯著增強，從根本上提高了財政資金的使用效益。實施財政國庫管理制度改革后，財政資金撥付程序由層層轉撥變為實際需要發生時一次撥付，也就是將以往的“現金流”變為“指標流”，使未支出的大量財政資金不再沉淀在各預算單位的賬戶中，而是統一集中在國庫或財政專戶內。我市實施改革以來，2003年財政結余資金1.5億；2004年3.5億；2005年1月至10月份結余2.2億元。改革后，財政資金調度更靈活，財政部門可以充分利用沉淀的財政資金，集中財力辦大事，最大限度地將可支配財力用在刀刃上。
——預算執行的規范性顯著增加，硬化了預算的約束力。納入國庫集中支付范圍的財政性資金都必須按規范的程序在國庫單一賬戶體系內運作，每筆支出都遵循預算、計劃、申請、支付的業務流程，從而實現對財政資金流向、流量的全程監控，在源頭上堵住了逃遁于國庫監管之外的財政資金，杜絕了支出單位“遇著紅燈繞著走”的行為，進一步規范了收支管理，強化了預算執行的約束力，財政資金的使用也就實現了“計劃有預算，申請有依據，支付有標準”的改革目的。
——財政資金的使用效率顯著提高，滿足了社會的公共需要。有效整合了財政閑散資金，提高財政資金的使用效益。財政部門根據國庫資金使用計劃，在保證政府財政正常支付需要的前提下，對財政存量間歇資金實行集合理財，提高財政資金的無風險效益。
——預算單位的財務管理水平顯著提升，促進財政國庫改革不斷規范完善。由于建立了嚴格的支付審核制度，規范了支付審核內容和程序，使單位的財務會計管理工作得以進一步規范，增強預算單位依法理財的意識；并通過用款計劃的要求使單位資金使用的計劃性、科學性和規范性得到加強。
改革中存在的四個問題
——財政資金清算環節多，影響支付效率。現時無論是財政直接支付還是授權支付，均采取代理銀行網點先墊付，再由代理銀行分行匯總各網點的墊付款項后統一與人行國庫單一賬戶清算，清算環節必須經過代理銀行零余額賬戶的過渡。清算環節越多，資金在各賬戶周轉的手續越多，資金支付速度就越慢，出現差錯的可能性也越大。
——沒有規范的預算外資金清算制度。財政部門未對預算外資金的清算制定統一的方案，因此各地的做法各有差異，有的通過人行或商業銀行清算，有的地區的預算外資金不實行集中支付，導致預算外資金的管理不規范。
——單位的往來款等業務沒有專門的賬戶核算。單位零余額賬戶只能核算預算單位開支性業務，不能辦理單位發生的往來款、經營性收入等業務，現行做法是在單位的“歷年結余賬戶”中核算，造成“歷年結余”賬戶難以取消，同時對單位的歷年結余資金管理不到位。
——財政管理信息系統建設相對滯后。目前財政、預算單位、銀行之間的網絡系統還未建立起來，很多工作必須通過手工進行操作，不僅耗費大量的人力和時間，還容易出錯。
完善國庫改革的八項建議
——提高財政資金運行效率，發揮沉淀資金的最大效益。隨著國庫改革的深入推進，財政暫時閑置的資金不斷增加，強化經營財政的理念。在確保財政支出需要和資金安全的前提下，有效整合財政閑散資金，通過對財政資金進行市場化運作，最大限度地發揮其經濟效益和社會效益。
——加快財政資金直接支付清算效率。要實現財政資金支付及時、快捷應從簡化清算環節方面著手。減少財政直接支付清算環節,實行財政直接支付由清算銀行辦理, 取消財政零余額賬戶的過渡，財政資金從國庫單一賬戶直接撥付到用款單位。
——加強對財政資金支付方式、規模的監控。財政直接支付有利于實現對資金支出全過程的監控；授權支付方便單位用款，提高支付效率。在相關的監督機制未完善的情況下，應側重于財政資金的監督管理，現時應以直接支付為主、授權支付為輔。同時，在編制部門預算時就應明確預算單位各項支出的支付方式，提高集中支付的效率。
——實行預算外資金實行集中支付管理。預算外資金的使用應參照預算內資金的管理模式，實行國庫集中支付。在商業銀行或人民銀行設立預算外清算戶，用于辦理預算外資金的財政直接支付和與代理銀行辦理授權支付的清算。同時，完善預算外資金管理，加快全口徑預算改革的步伐，逐步取消按財政資金收支一對一的核算方式，實現預算外資金統一管理和綜合使用。
——規范歷年結余資金的使用。為減輕震動，減少改革的阻力，取消舊賬戶，設立“歷年結余賬戶”，將歷年結余的資金如數轉入此賬戶核算。按照“只出不進”的原則，單位每年編制歷年結余賬戶資金的用款計劃，由財政部門審批后下達用款指標，預算單位使用資金時按用款指標執行，原則上不再從零余額賬戶歸墊資金。另外，對于單位的往來款等業務可通過零余額賬戶核算，實行“一戶兩制”的管理模式，這樣既減少了單位賬戶設置，又加強了財政部門對所有資金的監管。
——加強年終預算結余資金的管理。年終單位結余資金應采用規范管理與保護積極性并重的原則，一是對人員經費、公用經費的結余建議全部留給預算單位，財政部門在審核預算單位編制的部門預算草案時做到心中有數，統籌考慮；二是項目已結束的專項經費節余，財政部門可以收回；三是未完項目的專項經費結余按規定結轉下年度使用。
——建立健全的國庫管理信息化系統。國庫集中收付制度改革的實現依賴于國庫集中收付管理電算化水平的高起點、高質量。因此，必須以構建完善的政府財政管理信息系統為目標，以軟件開發應用、網絡建設和信息資源開發為重點，積極推進財政信息化建設，為實現規范理財，科學理財，高效理財提供良好的技術支撐。一是加快整合國庫管理信息化的內部子系統，建立統一的系統運行平臺。二是盡快建立國庫集中收付硬件網絡連接，實現財政局與預算單位及相關金融機構組成的廣域網，達到對預算指標、用款計劃、支出撥付、收入收繳、總預算會計核算、預算執行報告及分析等工作的網絡化、一體化、動態化的聯動高效管理。
——建立嚴格的監督控制體系。完善責任機制，強化執法監督，是有效發揮國庫職能的重要保障。一是要進一步強化預算約束，建立收支審批權限等制度，加強對單位收支的控制和管理；二是在建立健全內部監督機制的同時，還要和審計等外部監督做好協調，建立一個科學有效的監督體系。
