中國審計2001.10
圍繞預算改革創新審計思路
宗秋生
財政預算制度的改革無疑對財政審計監督工作提出了新的要求，因此我們要主動研究和適應預算制度改革的內容、特點及其發展變化的趨勢，積極探索和創新財政審計的新路子。
一、預算制度改革的目的，要求財政審計必須轉變思維方式。現行財政預算管理制度的弊端集中表現在：一方面，財政收入預算的管理不完善，非稅收入游離于預算管理之外，預算內資金和預算外資金的雙軌并行，既影響政府集中財力辦大事，又造成財政資金在各部門之間分配的不合理；另一方面，財政支出預算的管理不科學、編制不合理。支付制度不健全、使用效益不高，既造成財政資金分配和使用脫節，脫離正常監督，又造成采購支付過程不規范、不透明、不公開、隨意性大、成本偏高，容易產生腐敗現象。因此，預算改革的目的在于：興利除弊，在進一步完善財政收入管理的同時，改革現行的財政支出管理體制，逐步建立起適應社會主義市場經濟體制要求的高效、科學、規范、透明的預算管理制度和公共財政框架，建設穩固、平衡、強大的國家財政。傳統的財政審計的思維方式是：注重預算執行，忽視預算編制；重預算支出，輕預算收入；抓預算結果，棄預算過程。因此，從預算改革的目的出發，必須轉變財政審計思維方式，要從源頭上預防開始，堅持“兩手抓”，從而把審計監督貫穿于財政預算的全過程。即：一手抓預算編制審計，一手抓預算執行審計，兩手都要抓，都要硬。從預算收入審計入手，著力于預算支出審計；從預算執行結果審計出發，逆向延伸至預算執行和預算編制過程。嚴格區分財政審計監督與財政預算管理的職責界限，審計不包辦代替和干涉預算監督，但審計也不能放棄對預算監督的再監督，按照“先有預算，后有支出，再行監督”的原則，并根據《審計法》的規定，正確履行財政審計職能，并逐步由事后審計向事中審計和事前審計滲透，立足于防微杜漸，及早發現和糾正預算編制及其執行中的問題，規范和約束預算管理秩序及其財政分配行為。
二、預算制度改革的特點，要求財政審計必須改進方式方法。我國的預算制
度改革的主要特點是：細化預算編制，硬化預算約束，規范預算管理，強化預算監督，整個預算過程從編制到執行再到結果，剛性進一步增強，透明度進一步提高，約束力進一步加大。因此，審計方式方法應作相應改進，要做到三個結合：一是傳統審計技術與現代審計技術的充分結合。在沿用手工技術審查預算賬目資料的同時，更要注重研究和不斷開發預算審計的計算機軟件，以審計技術的創新，適應和推動預算審計的發展，提高質量，擴大成果。二是“上審下”與“同級審”、鄉鎮財政審計的有機結合。一方面，上級審計機關對下級政府的財政審計與下級審計機關對本級政府預算執行審計要統籌規劃、相互銜接，劃定各自的重點范圍，形成一個有機整體；另一方面，縣級審計機關要把對本級政府預算執行審計與對鄉鎮政府財政決算審計在內容和方法上統一起來，有利于由下到上，從微觀到宏觀揭露和分析預算管理中的深層次問題，從而確保財政審計的完整性。三是其他專業審計與財政審計的緊密配合。
三、預算制度改革的內容，要求財政審計必須突出重點。改革后預算制度從方案編制到執行過程增加了一系列規范化、約束性的規定，預算細化、國庫集中收付、政府采購、財政轉移支付等新增加的管理制度，使得財政審計的內涵與外延都有了相當大的擴展。因此，財政審計必須進一步突出重點內容，至少有以下幾個方面：一是預算的編制有無細化到科目，到部門，到項目；零基預算和滾動預算的編制是否規范；定員定額的分類是否科學合理。二是預算的執行是否認真嚴肅，預算經人大批準后是否及時批復到部門、單位；執行中是否堅持先有預算，后有支出，嚴格按預算支出的原則，有無直接或變相改變預算用途和使用方向；預算調整尤其是突擊追加預算是否真實和符合法定程序。三是國庫集中收付制度是否真正貫徹執行，預算單位的所有財政收支有無全部列入預算，尤其是財政支出是否都通過預算安排并由國庫直接支付。四是政府采購制度及其執行情況。應納入政府采購范圍的是否實行政府采購，招標采購是否做到公開、公平、公正，采購合同的簽訂與采購資金撥付是否合規等。五是轉移支付制度及其執行情況。
（作者單位：江蘇省揚中市審計局）
