黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》，將財稅改革擺在了尤為重要的位置，全會提出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。”新疆從2005年起調整和完善了分稅制財政管理體制，不斷加大了轉移支付力度，很大程度上緩解了地方財政困難。但是，喀什地區(qū)所轄十二縣市中有八個縣市為國家扶貧開發(fā)重點縣，自然條件差，生態(tài)環(huán)境惡劣，經濟發(fā)展相對緩慢，財政收入結構不合理，收支矛盾依然突出。喀什市是喀什地區(qū)唯一的主體城區(qū)，承擔著地區(qū)中心城市的建設和社會事務，研究和剖析喀什市財政運行情況、事權和支出責任劃分等問題，對喀什地區(qū)乃至南疆縣市財政發(fā)展和深化改革都具有典型意義。
一、喀什市財政運行情況分析
（一）財政收入情況分析
2013年喀什市公共財政預算收入完成15.75億元，政府性基金收入完成5.66億元，公共財政預算收入和政府性基金收入結構比為74：26。雖然近幾年喀什市財政收入較快增長，但財政收入結構存在一些突出問題。一方面是工業(yè)企業(yè)稅收占比較低，稅收收入缺乏持續(xù)增長的后勁。喀什市稅收收入主要來自房地產業(yè)、建筑業(yè)、金融業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、商務服務業(yè)、交通運輸業(yè)六大行業(yè)，這六大行業(yè)，僅有建筑業(yè)屬第二產業(yè)，其余均屬第三產業(yè)。工業(yè)企業(yè)稅收低位運行，不利于喀什市經濟的長遠發(fā)展和稅收持續(xù)、穩(wěn)定增長。另一方面是稅收收入主要依賴于建筑行業(yè)和房地產業(yè)的貢獻，收入穩(wěn)定增長的基礎不夠牢固。重點稅基集中在新城區(qū)，致使喀什市稅收收入增長空間十分有限。2013年喀什市公共財政預算收入中稅收收入占88%，而稅收收入中，二產創(chuàng)造的稅收占25%，其中建筑業(yè)稅收占20%。三產創(chuàng)造的稅收占75%，其中房地產行業(yè)稅收占31%。建筑業(yè)和房地產業(yè)這兩個行業(yè)創(chuàng)造稅收就占到了地方稅收的51%。這種收入結構不利于地方稅收增長的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
（二）財政支出情況分析
2013年喀什市財政支出完成46.19億元，其中：公共財政預算支出完成40.26億元，政府性基金支出完成5.94億元。受宏觀調控政策影響，喀什市財政收入增幅呈趨緩態(tài)勢，財源基礎比較薄弱，財政收入總量仍然偏小，且收入結構單一，增收基礎不牢固，后續(xù)財源和可替代財源比較薄弱，自有可用財力非常有限。而與此同時，喀什市為履行政府支出責任，在財政收支矛盾突出的現狀下，充分發(fā)揮基層政府的主體地位，合理配置資金，教育、就業(yè)、人才、維穩(wěn)等社會管理支出不斷增加，盡全力保障和改善民生。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，公共服務需求的不斷增加，社會管理事務也會不斷增加，地方政府特別是縣鄉(xiāng)一級基層政府承擔的支出責任將日益加重，而財權過度集中在中央和省級政府，中央通過大量專項轉移支付對地方進行補助，但基層政府沒有動力做好本不應由地方承擔的事務。
二、政府間事權和支出責任劃分現狀及存在的問題
（一）政府間事權和支出責任劃分現狀
1994年實行分稅制改革，明確了中央與地方財政收入的分配問題，消費稅的100%、增值稅的75%和所得稅的60%上劃中央財政，增值稅的25%和所得稅的40%歸地方財政，車輛購置稅、進口貨物增值稅和進口消費品消費稅全部上劃，其余小稅種留存地方。
在這種分稅制財政管理體制下，喀什市大口徑財政收入包括：稅收收入、非稅收入、上級補助收入。由于喀什市沒有納入均衡性轉移支付分配范圍，所以財政承擔的支出責任主要是負責行政事業(yè)單位工資發(fā)放和機構運轉，維護社會穩(wěn)定支出，履行教育、文化、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障、公檢法司等各項社會事業(yè)發(fā)展，承擔城市綠化凈化亮化等日常維護、城市基礎設施建設、扶持產業(yè)發(fā)展、償還政府債務等責任。
上級財政撥付的專項轉移支付補助收入主要用于教育、科技、衛(wèi)生、社會保障以及農林水等事務支出，能夠有效地緩解縣級政府的財政困難現象，但各項轉移支付資金的配套需求又加劇了縣級財力困難。2013年喀什市專項轉移支付收入19.1億元，不能完全滿足這些民生領域的支出需求，中間的資金缺口又要由市本級財政承擔，僅2013年喀什市本級承擔的民生配套資金就達2.6億元，全區(qū)項目配套和共擔資金達5.54億元。
（二） 中央和地方事權劃分存在的問題
1、喀什地區(qū)縣級政府擔負多層次職能，決定財政職能有別與其他省區(qū)。
由于歷史原因，喀什地區(qū)與周邊國家在歷史文化、宗教信仰、語言習俗上有緊密聯系，也是我國信仰伊斯蘭教人數最多的地區(qū)。周邊國家的民族、宗教沖突往往會影響到喀什地區(qū)。近年來，民族分裂主義、極端宗教勢力、國際恐怖主義與國際形勢密切相關，境內外恐怖相互勾結，恐怖暴力事件不斷，對全國的安全和穩(wěn)定構成威脅。南疆的穩(wěn)定不僅是南疆自身的事情，更是國家安全戰(zhàn)略和穩(wěn)定方針的重要組成部分。
目前，喀什地區(qū)各縣市承擔了大量的穩(wěn)定和安全的相關職能，而這些職能屬于地方還是中央并沒有嚴格劃分。地縣鄉(xiāng)各級政府為維護穩(wěn)定，在日常安保、情報收集、應急處突等方面耗費了大量人力、物力、財力，這部分支出大都由縣鄉(xiāng)政府承擔。此外，處理突發(fā)事件、解決宗教問題，出于政治、經濟效率等原因，這部分事權也由基層政府承擔。
2、財力（主體稅種）相對集中在中央
1994年實行分稅制改革，消費稅的100%和增值稅的75%歸中央財政，增值稅25%歸地方財政，所得稅實行中央與地方分享，這樣，大稅種的小部分和一些小稅種留給縣市，稅源零散，征收難度大，增長彈性小，征稅成本高，嚴重制約了縣鄉(xiāng)財力穩(wěn)定增長。以喀什市為例，2013年增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅上劃6.65億元，車輛購置稅、進口貨物增值稅和進口消費品消費稅上劃1.95億元，合計8.6億元，而當年地方財政留存稅收13.85億元，意味著僅有62%的稅收收入歸地方財政，38%上劃中央。
3、事權劃分比較模糊
與分稅制相配套的一項重要財政制度是轉移支付制度。轉移支付制度，作為調節(jié)地區(qū)之間橫向和縱向財力不平衡的一項制度，是分稅制體制的一個重要組成部分，其首要目的就是保證經濟發(fā)展水平不同的地區(qū)在享受基本的公共服務水平方面達到均等化。客觀地講，實施轉移支付以后，喀什市財政支出緊張狀況有了一定程度的緩解，但由于財力事權不匹配產生許多問題。從財政體制上看，財權劃分相對清晰，但事權劃分比較模糊，只確立了中央和地方財政收入分配格局，但并未對事權進行劃分。從喀什市目前現狀看，本級政府所履行的大多是剛性強、欠債多、所需支出基數大、增長快、無法壓縮的支出職責，不僅要承擔12.8億元的剛性支出（2013年行政事業(yè)單位人員工資及日常辦公經費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)維穩(wěn)經費和城市凈化、綠化、亮化等城市維護支出），還要承擔2.6億元的教育、科技、衛(wèi)生、社會保障、農業(yè)、公檢法司、消防等法定支出的配套資金，除此之外，還要承擔轄區(qū)內基礎設施、支持經濟發(fā)展的重任。可以說，喀什市政府在用微薄的財政收入勉強支撐龐大的開支。
4、轉移支付制度有待改革
按照財力與事權相匹配的原則，縣級政府利用本級預算收入無法滿足支出需要的缺口部分，除自己努力增收解決外，還需要由上級政府通過轉移支付制度來彌補。現行均衡性轉移支付收入是按照財政標準收入和標準支出差額及轉移支付系數計算確定，凡財政標準收入大于或等于標準支出的地區(qū)，不納入均衡性轉移支付分配范圍。自治區(qū)在對下測算均衡性轉移支付收入時，標準支出范圍過窄，僅含人員經費及日常公用經費，沒有考慮到民生資金配套、縣域基礎設施建設和扶持企業(yè)發(fā)展等資金需求，而這部分又是縣級政府必須履行的職責。
5、地方在財力不足情況下采取的應對手段及可能導致的風險
地方財力不足，公共服務的數量和質量得不到保障，地方就會“另辟渠道”，典型的手段就是政府舉債。以喀什市為例，2012年至2014年喀什城建投資集團有限公司在五家銀行累計貸款40.858億元，發(fā)行公司債券18億元，用于喀什市基礎設施建設。喀什市目前處于城市化快速發(fā)展期，基礎設施建設具有一次性投入規(guī)模大、投資回收期長、當代人投資后代人享用等特點，通過舉債進行建設，可以克服當期建設資金不足的瓶頸制約，有利于加快完善基礎設施和投資環(huán)境，促進經濟社會發(fā)展，是一種合理的基礎設施投融資建設行為。但是在政府債務規(guī)模與經濟發(fā)展水平和財政收入水平不相匹配的情況下，就會導致債務風險，加劇財政困境。
地方財力不足，還會導致政府在財政收入上過度依賴土地出讓收入。喀什市2013年地方財政收入21.41億元，其中土地出讓和開發(fā)產生的收入就達7.79億元（國有土地出讓金收入3.5億元、房地產業(yè)稅收收入4.29億元），占地方財政收入的36%。政府靠土地收入運轉只是一時的救急之舉。過度依賴土地出讓收入不僅導致地方可用財力的不穩(wěn)定性，而且會產成土地成本飆升、房價抬高的隱患。
綜上所述，在分稅財政體制中，事權與支出責任劃分的最大問題，是財力相對集中在中央、省級，而事權分散在基層。大量的具體支出責任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財力又較少，形成責任在基層、財權在上級的不合理局面。
三、中央和地方財權、事權劃分改革的建議
中央和地方財力、事權不相匹配的解決手段，一是事權或者說支出責任的上移，二是財力的下移，即：建立財力與事權相匹配的財政體制，在合理劃分中央與地方政府事權的基礎上，合理配置財權，并建立規(guī)范的財政轉移支付制度以實現財力與事權的匹配。
（一）明確中央、地方承擔各自事權的支出責任。屬于全國性共同事務，由中央政府決策、承擔和管理；屬于區(qū)域性事務，由地方政府在許可范圍內自行決策和承擔，劃歸地方政府管理。
（二）完善分稅制財政體制，增加地方分成比例。在明確中央、地方承擔各自事權支出責任的基礎上，增加地方稅收分成比例，提升地方政府完善城市功能、發(fā)展地方經濟的能力。
（三）建立規(guī)范的財政轉移支付制度。在綜合考慮經常性因素和特殊因素的情況下，增加一般性轉移支付補助，相應減少專項轉移支付補助，縣級政府根據當地實際情況在中央政策約束下分配資金，提高地方政府自主性。尤其是按照第二次新疆工作座談會精神，建立南疆公共財政預算支出逐年穩(wěn)定增長機制，通過調節(jié)一般性轉移支付和專項轉移支付補助，逐步提高南疆公共財政預算支出在全疆的比重。
（四）調整和取消法定性、政策性支出、專項資金等要求配套資金的制度。法定性、政策性支出、專項資金等都對縣（市）級財政提出剛性的資金配套要求。建議上級政府規(guī)范現有法定支出和專項資金配套政策，并且按照國務院32號文件精神及《中共中央關于進一步深化改革若干問題的決定》，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套的政策和規(guī)定。
（五）重新確定體制算賬的范圍和標準。現行的“基數算賬”方法存在很多弊端。體制補助資金已無法保證人員工資和機構的正常運轉支出，每年縣級財政要從地方收入中拿出大部分資金用于保工資、保運轉。建議對于新建貧困縣市的人員工資、機構運轉支出和維護穩(wěn)定支出，由中央財政足額保障；社會保障、救災、農業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生、公檢法司等支出，由中央財政和自治區(qū)財政按比列保障。（王亞平）
