張銀娟
近年來，隨著政府對基礎設施等建設項目投資力度的不斷加大，作為控制項目建設投資的一種關口前移，重在事前和事中防范的審計監督方法，跟蹤審計被越來越多的審計機關采用，也越來越受到各地黨委、政府重視，政府交辦的跟蹤審計項目數量呈不斷上升趨勢。但跟蹤審計也是一把雙刃劍，受到不少因素的制約和限制，也會出現各種問題，其作用應客觀、科學地看待。
一、跟蹤審計工作制約因素及客觀限制
審計機關制約因素。一是審計力量與日趨繁重的審計任務不相適應。以桐廬縣為例，目前，一線投資審計人員僅6人，不僅要開展全縣工程預算、工程結算以及竣工決算審計工作（2013年至2014年平均每0.8天完成1個審計項目），還要參與設計變更、概算調整、標后監督、效能監察等工作。同時跟蹤審計工作也落在這6名人員身上，目前，進行跟蹤審計項目10個，平均每人跟蹤2個，審計人員的數量難以達到對建設項目施工過程進行控制的目的。審計人員疲于應付，無暇在審計深層次的目標上發掘問題、反映問題，使審計目標發生偏離，審計質量無法得到提升，影響了跟蹤審計的效果。二是投資審計起步晚，專業人員技術面狹窄、實際經驗匱乏。工程項目跟蹤審計是一項專業性很強的工作，尤其是工程造價管理的基礎理論和業務實踐，即便是專業學校畢業的大學生，沒有三五年在實際工作中摸爬滾打的工作經歷和經驗積累是難以勝任的。再加上跟蹤審計是對建設項目實行全過程的造價控制，相對于傳統的事后審計來說，涉及的建設項目資金管理鏈條更長、內容更多、范圍更廣，審計人員需要的知識范圍更寬。而現有工程審計人員幾乎都是工作不久的造價專業人員，沒有施工經驗，且普遍缺乏建筑、結構設計監理及財務管理等方面的專業知識和技能，專業知識有限，知識范圍不寬，很難在建設項目施工階段全面提出有影響力、針對性很強的意見,也很難對協審單位提交的審計報告進行復核。
協審單位目標因素。一是角度不同。由于審計力量及審計人員的專業技能尚難適應跟蹤審計的實際要求，目前審計機關的普遍做法是向社會借力，委托社會中介機構進行審核，審計機關依據其審核報告出具審計報告，投資審計中心也不例外。這種做法是權宜之計，其本身潛藏著很大的風險。中介機構的審核角度和國家審計是不一樣的，他們更多的是依據施工協議，從《合同法》的角度，來維護甲乙雙方的權益；而審計機關則在維護國家財政資金安全的前提之下，旨在提高國家財政資金的使用效益，揭示工程建設領域的違法、違紀和管理不規范行為，防止滋生腐敗。二是利益驅動。社會中介機構參與跟蹤審計，在具體運作上，投資審計中心通過招投標選定中介機構，有的項目通過年度預算支付中介機構的審計費用，有的由建設單位支付審計費用。這些由建設單位支付審計費用的跟蹤項目，協審單位為及時能得到審計費用，不得不“睜一眼，閉一眼”，導致在跟蹤審計中難以從第三方獨立的角度來實施審計，而不是從審計監督角度來參與和評價審計事項，使監督的作用弱化，失去了審計監督的意義。
廉政風險因素。首先，開展跟蹤審計之后，審計與被審計單位之間的工作關系更為密切，賦予審計人員的權力會得到更多的體現，來自被審計單位的利誘也會更多。其次，跟蹤審計基本上是委托社會中介機構來進行，對中介機構相關人員職業道德約束，審計機關還缺少相應的有效措施和手段。第三，跟蹤審計業務的多少、費率的高低，使投資審計人員難免會受到中介機構更多的關注與重視，拉攏與腐蝕的情況難免會出現。
二、對審計機關跟蹤審計的作用應該科學、客觀的對待和認識
目前對跟蹤審計的概念界定、操作程序、方式方法上都還沒有統一的定義和規定，仍然處于探索之中。普遍做法是對所有政府投資重點項目均開展跟蹤審計，極易造成“消化不良”。跟蹤審計就目前而言，如果從探索投資審計的新方法、新思路的角度，適當選擇少量典型工程進行跟蹤審計，對重點環節進行分析、判斷、總結，提煉出有指導性的經驗，以提高審計工作效率，有效防范和降低風險，在總結經驗基礎上逐步擴大范圍這是無可厚非的。但如果對政府投資重點建設項目實行全面跟蹤，首先是力所不及的。靠審計機關投資審計中心幾個人，對十多個重點建設項目實施跟蹤審計，顯然難以達到跟蹤目的。
同時，建設項目從開始到竣工驗收投入使用，有項目建議書、投資估算、可研、設計、概預算、招投標、施工管理、竣工驗收、決算等多個環節，每個環節都有很強的專業性，從事工程建設的社會組織、企事業機構間有著明確的專業和職能分工，在每一環節國家都以法律法規明確了監督機關的權利、職責和義務。設計勘查、招投標代理機構、工程造價咨詢、監理等機構都有主管監督機關，國家也都有相關法律法規對其職責進行科學界定。國家審計機關只能在特定環節發揮監督作用，不能也做不到“包羅萬象”。跟蹤審計模式下，審計成為建設過程中的一個主要控制環節，審計人員頻繁進入工地現場進行審計，提出審計建議，客觀上造成有的建設單位對審計的依賴，大事小事請審計決策，有的甚至將難事推給審計，容易偏離監督者的定位，而進入管理者的職責范圍。審計人員一旦越位，跟蹤審計所建立的權利制衡機制就會缺失。投資審計實踐中我們不斷發現，一些原本很明確的事項，一些建設單位或監理單位往往轉移矛盾，將責任推卸給審計機關。如果過多包攬跟蹤，勢必導致相關職能和監管部門推卸責任，審計機關將無辜承擔責任風險。
三、準確把握審計定位，合理實施跟蹤審計
要按照劉家義審計長對建設項目跟蹤審計提出的“突出重點、量力而行、明確責任、防范風險”十六字的工作原則，保持清醒頭腦，把跟蹤審計做得更有實效。
一是要突出重點。審計機關應根據政府年度重點建設項目投資計劃，不能“眉毛胡子一把抓”，選擇具有全局性、影響廣泛、群眾關注、投資規模大的建設項目實施跟蹤審計。同時，審計機關應把跟蹤審計項目作為投資審計深化的一個點，通過跟蹤審計，全過程地了解和及時發現當前工程建設過程中可能出現或是已經出現的問題；針對一些典型性的問題，延伸到其他建設項目中，進行專項調查，進而從宏觀層面提出建設性的意見和建議，起到以點帶面的作用。
二是要量力而行。要結合審計機關的實際承受能力和審計人員的技術水平，把握好跟蹤審計的尺度和分寸，量力而行，盡力而為，不能“包打天下”。
三是要明確定位。審計的職能是“監督”而不是“管理”， 要保持審計的獨立監督地位，跟蹤要把重點放在監督建設程序的合法性、合規性上，一些應由其他部門行使的管理職能，審計部門不可越俎代庖，大包大攬。審計機關不是從事建設管理、施工、監理方面的具體工作，而是履行對上述工作的監督職能，做到“到位不越位，參與不干預”，促進工程建設工作的規范、有效運行。
四是要完善制度。為使跟蹤審計能健康運行，確保跟蹤審計依法實施，有法可依，使這一模式能更好地為工程建設項目服務，應建立一整套跟蹤審計的規章制度，制定跟蹤審計實施辦法，健全審計程序和審計規范，使跟蹤審計逐步進入程序化、規范化、制度化的軌道中。同時，審計機關要加強對委托中介機構的監管，加強對協審工作質量的約束，促使跟蹤審計更好地發揮作用。（作者單位：桐廬縣審計局）
