龍廣領
政府投資引導基金是政府以財政性資金出資發起設立或參股設立，用于支持產業發展的各類股權投資基金，是實現“撥改投”、加快轉變財政支持產業發展方式、充分發揮財政資金引導和放大效應的主要載體。本文試就政府投資引導基金的一些基本概念以及如何運作政府投資引導基金談談自己的粗淺認識，以期拋磚引玉。
一、為什么要做政府投資引導基金
（一）我國融資市場現狀
1.多層次資本市場不夠健全。以銀行貸款為主的間接融資，占80%左右，以股權投資為主的直接融資，僅占20%左右；歐美資本市場發達國家各占50%左右；因此，我國股權投資有很大發展空間。當前，我國多層次資本市場正在加速建設中，場內新三板剛起步，交易不活躍，場外的地方性股權交易中心還沒有建立完善。
2.中小企業融資難融資貴。銀行業競爭不充分，銀行總量少，特別是專門服務中小企業的中小銀行和民營銀行較少；國內銀行業主要依靠存貸差政策生存和發展，導致嫌貧愛富，天生喜歡“傍大款”。中小企業融資難融資貴問題，我國占比約66%，而歐盟僅占約13%。
3.企業杠桿率較高。2015年底，我國債務總額168.48萬億，全社會杠桿率249%，政府部門債務率在40%左右，居民部門債務率在40%左右，金融部門債務率約為21%，非金融部門債務率高達131%。因此，可適當增加政府、居民杠桿，堅決去企業杠桿，避免發生系統性金融風險。
債權融資與股權融資相比較，就融資方式來看，前者是信用融資，后者是股權融資；就所有者權益影響來看，前者是杠桿融資，后者是對價融資；就融資成本來看，前者低，后者高；就取得方式的難易程度來看，債權易，股權難。兩種方式本身沒有優劣之分，做這樣的比較，主要是為不同的經濟形勢下面對不同的需求對象時抉擇作參考。債權融資在經濟上行期間對企業比較有利，能夠快速增加所有者權益，在下行期間，下滑也比較快，有助漲殺跌的作用；股權融資在經濟上行、下行期間都能滿足企業融資需求，下行期間更能幫助企業融資。同時，股權融資也非常有利于促進創新創業發展，是比較有效的提供資金的渠道。
（二）傳統方式存在的問題
1.政策方式單一，難以有效放大。財政資金主要采用項目補助方式，政府職能機構直接參與項目選擇，通過逐級申報審批給予支持，金融資本和社會資本與政府資金的協調聯動不夠，市場機制的作用沒有得到有效發揮，財政資金的杠桿效應沒有得到充分體現。
2.資金使用分散，政策導向不足。部門之間、行業之間乃至細分領域之間，普遍存在管理固化格局，項目安排“小、散、亂”現象比較突出，集中整合難度大，對重點產業、重點行業、重點企業的支持力度不夠，政府支持產業發展的政策導向不夠凸顯。
3.管理手段落后，整體績效不高。從審批管理看，存在著資金審批與使用脫節，上級“重審批、輕監管”、下級“重申報、輕使用”等現象比較普遍，管理的激勵約束機制不夠有力，資金使用績效亟待提高。
（三）政府投資引導基金作用
股權投資基金以價值為基礎，以產權為紐帶，通過市場價值發現功能和價格傳導機制，能有效配置資源。政府投資引導基金有利于實現政府有形的手與市場無形的手有機融合。一是引導產業發展。根據國家或地區產業發展規劃或產業政策需要，設立投資基金引導產業發展。如國家集成電路產業投資基金、國家新興產業創業投資引導基金等。二是放大資金倍數。傳統的財政資金項目補貼方式撬動效應有限，投資基金能夠有效的實現對金融資本、產業資本、民間資本的引導，放大財政資金倍數，聚合多種資本共同促進實體經濟發展。三是提高資金使用績效。項目補助存在無效投入的問題，多頭申報、重復補貼的情況時有發生，對項目企業來說蒼蠅、蚊子都是肉，只要申請得到都愿意要，導致需要資金的拿不到補助，不需要的拿到很多。投資基金則是有需要才投入，而且基金與企業雙方要達成合意才進行投資，財政資金更能有效的花在刀刃上。四是緩解企業融資難題。為企業提供了一個新的融資渠道，對企業來說多了一個選擇。五是培育資本市場，通過政府投資引導基金的發展和帶動，發展股權投資基金市場。六是鼓勵創新創業，為有想法、想干事的人提供資金支持。
二、什么是政府投資引導基金
（一）股權投資基金
股權投資基金是指集中投資者的資金，委托專業管理機構進行管理，專門從事股權投資活動，實行利益共享、風險共擔的集合投資制度。
世界上最早的股權投資基金是1868年英國設立的“外國和殖民地政府信托”。此后，股權投資基金在美國得到大發展，特別是硅谷地區盛行風險投資。涌現了許多著名的風險投資人物，如被譽為“風險投資之父”的阿瑟·洛克，他的投資成就了硅谷三家著名的公司：仙童、英特爾、蘋果；如紅杉資本創始人瓦倫丁，投資成就了谷歌、思科、甲骨文等著名科技企業。美國今天強大的科技創新能力，與發達的風險投資關系密不可分。上世紀80年代，著名經濟學家成思危將風險投資的概念引入中國，他也被稱為“中國風險投資之父”。
1.股權投資基金與證券投資基金的區別。從投資標的來區分，前者主要投資于未上市但具有潛質的公司，后者主要投資證券資產，如股票、債券等。從募資方式來區分，前者主要是非公開發行募資，后者主要是公開發行募資。從投資期限來區分，前者投資期較長，后者投資期較短。從投資風險來區分，前者風險較大，后者風險較小。
2.股權投資基金的類型。按投資階段可分為天使投資基金、創業投資基金和私募股權基金。其中，天使投資基金專門投資于企業種子期、初創期。如：紅杉資本中國基金、華興資本。創業投資基金也叫風險投資基金，主要投資于企業創業期和成長期。如：IDG資本、鼎輝創業投資、成都高投創投。私募股權基金向特定對象募集，主要投資于企業成熟期。如凱雷投資、鼎輝投資。需要說明的是，這種劃分法主要是依據企業成長階段來的，在實際操作中并沒有嚴格區分投資階段，特別是創業投資和私募股權基金。
按照不同組織形式，股權投資基金可劃分為合伙制、公司制和契約制。其中，合伙制是按《合伙企業法》組建的投資基金，公司制是按《公司法》組建的投資基金，契約制是通過簽訂基金契約組建的投資基金。
按出資結構，股權投資基金可劃分為分層基金和平行基金。其中，分層基金是按優先、劣后結構組建的投資基金，其本金與收益按優劣先后順序分配，以滿足不同出資人的需求。平行基金是指所有出資處于同一層級，不分優先劣后的投資基金，其本金與收益分配不區分先后順序，按份額分配。
3.股權投資基金運作程序。首先募集資金，即通過非公開方式向社會募集資金，設立基金。然后投資項目，通過尋找目標項目、開展盡職調查、制定投資方案、進行投資決策等一系列程序，實現基金對項目的投資。接著管理項目，利用基金的資源和優勢，指導和幫助被投資企業改善經營管理、引入其他投資者、產品市場推廣等，促進企業發展。最后退出項目，退出時主要是通過社會股東回購、股權轉讓（上市或非上市）或協議約定的其他方式退出。
（二）政府投資引導基金
政府投資引導基金是指為實現政府政策目標，由政府出資，吸引社會資本參與，發起設立或參股設立的股權投資基金。
國內最早設立的政府投資引導基金是2001年設立的中關村創業投資引導基金。據清科集團數據，2015年，國內共成立了780支政府投資引導基金，基金規模2.18萬億。其中，2015年新設立政府投資引導基金297支，基金規模1.5萬億，分別是2013年引導基金數量的和基金規模的2.83倍和5.24倍。
三、怎么運作政府投資引導基金
在規范和指導股權投資基金方面，國家相關部委曾先后出臺過一些文件，如2006年國家發改委等十部門第39號令頒布的《創業投資企業管理暫行辦法》、2008年國務院辦公廳轉發發改委等部門《關于創業投資引導基金規范設立與運作指導意見的通知》等。2014年，按照中央編辦要求，投資基金的管理職責由國家發改委移交給證監會。但是，對于政府投資引導基金如何管理，國家沒有現成的制度辦法。直到2015年12月底，財政部才在總結各地實踐經驗的基礎上，出臺了《政府投資基金管理暫行辦法》和《財政出資注資政府投資基金指導意見》。
2015年9月30日，四川省人民政府印發了《四川省省級產業發展投資引導基金管理辦法》，截至目前，省級財政發起設立或參股設立政府投資引導基金共有15支，財政出資額超過50億元，基金規模超過350億元。主要情況如下：
1.基本原則。一是堅持鮮明的政策導向，在投資領域、投資方向、投資重點等方面要體現政府政策意圖、發展目標。二是實行市場化運作，基金委托專業管理機構負責投資運營，政府部門不直接參與基金日常管理。三是嚴格防控風險，財政出資實行受托管理，建立風險防火墻，以財政出資為限承擔有限責任，不參與任何承擔無限連帶責任的基金。
2.具體組建程序。首先設立動議，即根據上級要求設立或根據地區、行業發展需要申請設立。然后制定方案，方案內容主要包括政策意圖、基金總規模、財政出資額度、投資方向、受托管理機構、風險管控等方面。再經政府審批，即按有關規定程序報政府審查批準。接著募集資金，即向社會出資人募集資金，簽署出資協議。最后注冊登記，在工商行政管理部門申請登記注冊。
3.具體組建方式。一種是委托受托管理機構募資組建。這種方式的優點是政府主導意圖明顯、組建時間快，缺點是市場化募資能力不足、競爭性不夠。另一種是委托基金管理機構募資組建。它的優點是市場化募資能力強，通過競爭選擇基金管理機構，缺點是政府必須充分授權，控制力相對較弱。基金管理架構。合伙人會議（股東會）決定基金游戲規則。主要是選擇基金管理機構、托管銀行、投資決策授權、收益分配、管理費用等。受托管理機構負責財政出資管理。代表政府行使出資人職權和履行義務。基金管理機構負責投資基金管理。主要是尋找項目、盡職調查、制定投資方案、投后管理、項目退出。投資決策委員會負責項目投資決策。主要負責投資決策。決策可分為單一型決策和混合型決策，前者完全由基金管理公司的人組成，市場化程度較高；后者由基金管理公司、出資人、專家共同組成，出資人監督較有力。資金托管機構負責基金資產管理。主要負責保管基金資產、執行基金管理機構的劃款及清算指令、監督基金管理機構的投資運作等。
4.基金管理費用。國際通行比例為2%~3%，可全額計收或分段計收。分段計收時，投資期每年按照基金募資總額的2%收取，回收期每年按照實際管理資金總額的2%收取，延長期每年按照實際管理資金總額的1%收取。省財政出資應負擔的年度管理費原則上不超過省財政實際到位資金的2%（天使投資基金不超過2.5%）。在確定具體的基金管理費時，筆者認為，有兩個因素比較重要，一是基金規模，二是基金存續期，基金管理費率與它們應當是反向關系。
5.業績激勵。行業慣例出資人與管理人按照基金凈收益的8∶2進行分配。實際上，一般情況下實施業績激勵是有前提的，出資人與基金管理人應有一個門檻收益的約定，超出門檻收益的部分才實施激勵。基于四川股權投資市場發展現狀，為吸引社會資本積極參與，政府還可將財政出資凈收益的一部分讓渡給社會出資人，從實踐來看，這種方式對社會出資人具有很大的吸引力。
在基金設立時，有幾個重點注意事項：一是基金設立要與項目儲備同時進行，以加快項目投資；二是收益分配時要堅持風險與報酬對等、權利和責任對等的原則，如優先級偏好風險低，但要求收益率高，甚至還要求一票否決權，顯然就不對等；三是注重風險防控，應當建立防火墻，堅持分散投資，基金不能孤注一擲，要分散投資，分散風險；四是正確處理利益沖突，建立回避制度，避免基金被操控，在投資與基金出資人相關聯的項目時，要回避，防止大部分的社會出資人或基金管理機構是利益關聯方，合伙操控基金，損害財政出資人的利益。
（作者單位：四川省財政廳經濟建設處）
