在轉型期的中國，社會公共需求與社會公共供給正面臨越來越大的矛盾。黨的十八大報告明確指出，要加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，以保障和改善民生為重點，提供優質公共服務，加強和創新社會管理方式，為廣大人民謀利益。2013年9月26日，國務院辦公廳印發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中對充分認識政府向社會力量購買服務的重要性、正確把握政府向社會力量購買服務的總體方向、規范有序開展政府向社會力量購買服務工作、扎實推進政府向社會力量購買服務工作四部分進行了詳細闡述，并提出到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買公共服務體系的目標。
一、政府購買服務的定義與范圍
總的來說，政府購買服務是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業單位履行，以提高服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求。政府購買服務作為介于傳統模式與市場模式之間的一種新型經濟模式，政府在此類活動中的責任界定就顯得尤為重要。朱眉華（2004）明確了政府在購買公共服務時的職責，主要是確定購買公共服務的內容、范圍、方式、質量要求以及評估標準、評估效果等，并對公共服務生產方起到監管作用。2013年底財政部在《政府采購品目分類目錄（試用）》的基礎上對采購目錄進行了修訂，對涉及政府運作、民生建設等24項服務領域的政府采購內容作出了規范。按照政府采購品目的分類，所涉及的服務項目可以分為三類：第一類為政府部門自身運轉所需要購買的公共服務，如公文印刷、物業管理、公車租賃、系統維護等。第二類為政府部門實行市場監管、宏觀調控所需要購買的社會服務，如法規政策、發展規劃、法律咨詢等。第三類為提供公民福利所需要購買的社會福利，如公共設施管理服務、環境服務、教育、醫療衛生等。
二、政府購買的主要方式
（一）公開招標政府采購一般采用公開招、投標的形式與社會組織簽訂合同，經相關部門審批通過后采用競爭性談判的方式進行采購。在政府購買之前，購買方需將所需服務的相應標準與要求向社會公開，社會力量通過公開競爭的方式最終決出中標者。 公開招標在公開程度、競爭的廣泛性等方面具有較大的優勢，但也有一定的缺陷，比如，由于投標人眾多，一般耗時較長，需花費的成本也較大。
（二）邀請招標邀請招標是指招標人以投標邀請書的方式邀請特定的法人或者其他組織投標。邀請招標，也稱為有限競爭招標，是一種由招標人選擇若干供應商或承包商，向其發出投標邀請，由被邀請的供應商、承包商投標競爭，從中選定中標者的招標方式。對于采購標的較小的招標或是有些專業性較強的項目而言，有資格承接的潛在投標人較少，或者需要在較短時間內完成采購任務等，不宜采用公開招標的方式，邀請招標的方式則在一定程度上彌補了這些缺陷，同時又能夠相對較充分地發揮招標的優勢。
（三）競爭性談判競爭性談判，是指采購人或者采購代理機構直接邀請三家以上供應商就采購事宜進行談判的方式。競爭性談判采購方式的特點是：一是可以縮短準備期，能使采購項目更快地發揮作用。二是減少工作量，省去了大量的開標、投標工作，有利于提高工作效率，減少采購成本。三是供求雙方能夠進行更為靈活的談判。
三、上城區推進政府購買服務的成效
（一）采購范圍逐步擴大近幾年，上城區在居家養老、道路保潔、車輛加油、水利管理服務等諸多領域穩步推進政府購買公共服務。對于新增政府購買公共服務項目限額在2 0萬元以上的，全部納入政府采購平臺實施購買。2014年，上城區政府購買服務（不含工程類服務）達到4798.9萬元，公開招標比例超過9 0 %。上城區在政府采購目錄方面基本依照杭州市的規定。2015年，杭州市在集中采購目錄服務類項目中增加了票務代理服務、合同能源管理服務和運營服務的三個子目錄。在分散采購目錄中增加了政府購買服務目錄，體現了杭州市對政府購買服務的逐步推進。
（二）采購服務納入制度管理從2 0 1 1 年開始， 上城區依照杭州市財政局與相關部門聯合出臺的4個配套文件，對基礎設施維護、設備維護、公共文化等領域的購買服務項目的適用范圍、流程和監督進行了相應的制度建設和管理。上城區財政局將購買公共服務資金納入公共預算管理，實現有預算才執行，無預算不執行的原則。同時，上城區將財政支持的公共服務納入績效考核，明確責任、規范程序，提高財政資金利用效率。由區審計局、區財政局負責考核資金的使用情況，并向考核領導小組提供績效評價結果，區審計局負責審計考核結果應用與財政安排的結合度，并邀請區人大、區政協參與監督。
（三）采購方式不斷創新上城區從群眾需求出發，結合區實際情況，創新推出了多種購買服務的方式： 政府資助模式，如對社團類社會組織，采取項目委托、協助管理方式，根據績效考核的結果給予相應的資金補貼； 對社區文體健身類社會組織， 按活動次數、居民參與度及滿意度進行考核，依據考核結果進行補貼。按需培育模式，調查社區居民基本需求， 通過“ 同類合并” 、“ 聯合共營” 等方式， 整合社會資源， 引導組成服務組織， 將養老、醫療、教育、文化、維權等公共服務向其定向購買。僅在居家養老領域，目前上城區通過政府投資、吸納社會資金， 已建起的老年福利機構達到1 3 家， “ 星光老年之家” 7 1 個， “ 日托所”65家，老年食堂22家，助老洗衣房15個，成立了由近千家企業、商鋪、個體經營戶等單位組成的“為老服務聯盟”，為老年人提供家政、洗衣、送餐、維修等服務。
四、上城區推進政府購買服務存在的問題
（一）對購買公共服務的重視不夠目前上城區在推進政府向社會購買服務時尚未建立領導和協調機構，缺少總體設計和規劃，只能依靠財政等少數部門主導推動，部門參與度不高，缺乏系統性，部門間聯動不足。另外，有些部門未能跟上社會改革的步伐，對政府購買服務的認識不足，過于偏重部門利益，在購買服務時往往首先選擇通過增加機構、追加經費的形式直接提供公共服務，僅僅把向社會購買服務作為應急辦法，這在一定程度上阻礙了政府購買服務的推行。
（二）采購服務的范圍狹窄目前上城區政府購買服務的范圍相對比較狹窄，購買公共服務內容主要以民生為主，包括居家養老、社區服務、道路保潔、物業管理等。近幾年盡管增加了運營服務等多領域公共服務，但科研、教育之類的社會服務仍然相對較少。不僅僅是上城區，全市在采購服務內容方面都存在范圍過窄的問題。
（三）社會組織接棒難當前，我國社會力量相對薄弱，盡管政府正在逐步推進購買公共服務，但社會組織發展速度較慢，發展程度不均，政府對社會力量的扶持相對較小，能夠承接服務的企業相對有限。部分由事業單位轉型的社會組織改革不徹底，依賴性依然較強，獨立承接服務能力有限。目前國內很多社會組織的資金來源比較狹窄，而政府購買社會服務資金有時并不是一次性發放，同時，按照資金績效，錢是分階段給付的。因此，企業有時往往不得不墊付服務資金，這給企業帶來了很大的經濟壓力。
（四）采購配套制度不完備政府購買的公共服務往往缺少合理的定價機制，對資金回報率、成本率都沒有統一的核算標準，這為績效考核帶來了難度，也阻礙了政府購買服務的效率。另外，財政部門、專業部門和服務對象間也缺少相應的信息溝通機制，對服務開展的進度、效果各方都很難做到實時溝通，這在一定程度上阻礙了服務的開展，降低了政府購買服務的效率。
五、推進政府購買服務對策
（一）強化統籌管理一是建立領導小組統籌管理。建立由財政、業務部門、民政、編辦、人事勞動、考評辦等參與的領導小組，明確購買公共服務的規則、政策，完善購買公共服務的日常監管，優化購買公共服務考核。二要強化政府采購系統化建設。把政府購買公共服務與權力清單、負面清單改革、人事制度改革、事業單位改革、財政預算管理改革、勞動就業及社會保障制度改革相結合，多部門在領導小組的統籌管理下協調發展，形成合力，從財稅改革、民生保障多方面為政府購買服務保駕護航。
（二）擴大規范購買內容十八屆三中全會明確提出“凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制”。因此，政府向社會購買服務應積極破除利益集團的束縛，向更廣的區域拓展采購內容，除法律規定和涉及國家安全、保密以及關鍵性政務事項之外，其他公共服務領域均可納入服務購買的范圍。一是新增公共服務項目優先采用購買形式。政府新增的臨時性、階段性的公共服務一般采用政府購買服務的形式。二是分類推進現有項目購買。結合權力清單制定，對政府現有的基本公共服務逐一梳理、評估，根據不同門類、不同情況分類推進。對于社會力量可以承接的，盡量鼓勵社會資本參與。社會資本可通過獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等途徑，或采取政府和社會資本合作（PPP）等方式推進公共服務購買；對于社會力量暫時不具備承接能力的，通過資金補貼、技術支持等方式培育社會力量，提高社會力量的運作能力。三是杜絕購買不該買的公共服務。政府購買公共服務僅限于政府應該做、市場更有效率的事務，不能將本就應該由政府提供的，不適合或法律禁止由市場提供的公共服務推給市場來運作。對于政府下放給市場與社會的職能，這些職能本就不再屬于政府，應避免通過公共服務購買“二次贖回”。
（三）加大對承接社會組織的支持力度一是放開市場準入。開放市場，讓事業單位與具備資質的企業、社會組織平等競爭，這在一定程度上也可以倒逼事業單位改革。政府既可以向企業購買，也可以向社會組織購買；既可以向公共部門購買，也可以向市場購買。二是扶持社會組織發展壯大。實施社會組織登記制度，降低社會組織參與政府購買服務的準入門檻，只要符合基本條件的，都可以參與招投標。推行行政指導制度，對于業務水平高、內部治理制度完善的社會組織，可以優先購買。健全社會組織承接政府購買服務信用記錄管理機制，實現政府購買服務信息公開透明，便于政府加強績效管理與評價。三是培養伙伴關系。借鑒香港經驗，探索設立“社區投資共享基金”，鼓勵并資助政府、私營企業、民間組織三方合作開展公共服務項目，發揮彼此優勢，實現互利共贏。
（四）完善與購買服務相關的配套制度一是加強預算管理。逐步增加對購買公共服務的預算，完善預算執行的日常監管，堅決貫徹“無預算不購買”的原則，建立穩定的公共財政專項投入機制。另外，在實行政府購買公共服務以后，對項目的財政預算也要進行相應調整。二是建立服務標準。以信息化技術為支撐，制定公共服務管理采購部門職能規范，完善采購流程中購買公共服務的具體標準，在項目實施前圍繞成本核算、質量控制等細化標準，實現服務的量化、細化、標準化，為服務價格形成及監督提供先決條件。三是完善監督管理機制。建立健全動態的、立體的監管網絡，引入具有獨立性、專業性的第三方監督機構進行監管。對政府購買公共服務過程的不同階段，安排利益相關者進行監督，設計具體的監督運行機制。課題組組長：季黃輝課題組成員：沈夢旦 陳 璐 陸舒怡（執筆）
