國庫集中支付電子化管理是建立現(xiàn)代國庫管理制度的一項重要基礎(chǔ)工程和戰(zhàn)略工程。2015年以來，平江縣經(jīng)湖南省財政廳批準，啟動國庫集中支付電子化管理試點，初步建立起全流程電子化的財政資金支付體系，推動了國庫業(yè)務管理創(chuàng)新，有效提高了財政服務效能。為了總結(jié)試點得失，探索完善之策，我們開展了調(diào)查。
一、國庫集中支付電子化管理試點取得四個效果
國庫集中支付電子化管理改革涉及面廣、技術(shù)含量高、實施過程復雜，平江縣主要從四個方面實施試點工作。
?。ㄒ唬┟鞔_目標，精心組織部署。改革伊始，平江縣確定國庫集中支付化電子化管理試點工作的目標是：到2016年，在全縣基本建立起包括管理制度、標準規(guī)范、支撐軟件及安全設施等方面的“電子支付安全支撐體系”，實現(xiàn)國庫集中支付電子化，提升財政財務管理現(xiàn)代化水平。為此，該局加強與各個層面的協(xié)調(diào)溝通，成立了以財政局長任組長，財政、人行、代理銀行相關(guān)負責人為成員的試點工作領(lǐng)導小組，并明確各單位的責任分工，為試點工作提供了有力的組織保障。
（二）把握步驟，穩(wěn)步開展試點。一是準備階段。制定試點工作實施方案，向省財政廳提交試點申請報告，進行軟硬件政府采購，為電子支付搭建運行環(huán)境。二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集與業(yè)務規(guī)則流程確定階段。收集改革單位相關(guān)人員身份信息和零余額賬戶預留印鑒印模，完成CA認證系統(tǒng)建設并確定網(wǎng)絡連接方式。在確保新舊支付系統(tǒng)平穩(wěn)過渡的基礎(chǔ)上，與軟件公司確定新支付系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、業(yè)務規(guī)則、業(yè)務流程以及電子單據(jù)格式,完成3.0版支付系統(tǒng)升級到6.1版。三是測試階段。連通人行、代理銀行（建行）網(wǎng)絡后，由系統(tǒng)管理員協(xié)助軟件公司，逐個測試模塊功能和業(yè)務流程，還聯(lián)合代理銀行、人行科技部門專門針對系統(tǒng)和網(wǎng)絡性能進行仿真測試和壓力測試，全部通過并確認系統(tǒng)穩(wěn)定可靠、達到上線要求后，組織預算單位、財政局業(yè)務人員開展了操作培訓。四是上線階段。完善軟件功能，設計綜合查詢報表、預算單位對賬單等。
?。ㄈ└纳圃O施，優(yōu)化運行環(huán)境。平江縣整個電子支付系統(tǒng)的政府采購共投入384.6萬元，其中：電子支付系統(tǒng)及CA認證系統(tǒng)投入154.6萬元（包括：證書注冊中心受理點系統(tǒng)（LRA）、統(tǒng)一用戶管理系統(tǒng)（UMS）、身份認證網(wǎng)關(guān)、電子簽名服務器、電子憑證庫、電子印章等軟硬件的采購）；機房存儲虛擬化及數(shù)據(jù)安全平臺建設投入230萬元。此外，利用省財政廳至該局內(nèi)網(wǎng)線路連通縣人行，帶寬為4兆光纖專線；利用原有至市建行公務卡專線連接省建行網(wǎng)絡，帶寬升級為8兆雙光纖專線，單位光纖專線由2兆升級到10兆。
?。ㄋ模┙∪贫?，指導業(yè)務操作。及時出臺《國庫電子支付管理（暫行）辦法》，分為8章54條，對改革業(yè)務準備、電子簽名認證及電子簽章管理、業(yè)務處理等作出了具體規(guī)定；制定《平江縣國庫集中支付系統(tǒng)（電子支付版）有關(guān)業(yè)務操作規(guī)則》，明確了支付業(yè)務的主要變化和軟件操作的規(guī)則。隨后組織專題業(yè)務培訓，讓400余名支付崗位人員過好了業(yè)務關(guān)。
通過各方協(xié)作，2015年10月19日，平江縣除預算內(nèi)實撥業(yè)務外，電子支付系統(tǒng)在所有預算單位和所有財政資金一次性成功上線，系統(tǒng)運行基本趨于穩(wěn)定，取得積極效果。
一是應用了全新標準，防范了資金支付風險。業(yè)務規(guī)范上，實現(xiàn)財政、人行、代理銀行三方的實時賬務處理和電子對賬、電子驗章，確保了資金支付和清算的安全；系統(tǒng)采用多崗制衡，形成安全閉環(huán)，每個業(yè)務人員各負其責，任何人都無法單獨完成財政資金的支付交易。借助這套系統(tǒng)，堵死了財政資金管理的漏洞，防范了資金安全風險。
二是實現(xiàn)了“無紙化”支付，全面提升了行政效能。電子支付的實施，實現(xiàn)了從“跑銀行”到“點鼠標”的轉(zhuǎn)變。系統(tǒng)上線后，每天的業(yè)務都能及時到賬，大幅提升了財政資金的支付效率；原來的審核簽字、單位蓋章變成了“電子簽章”，“鐵皮文件柜”升級為電子憑證庫，基本不需要單位經(jīng)辦人員往返各部門，工作效能明顯提高。電子化支付系統(tǒng)上線后的2016年1-7月，該縣累計辦理支付業(yè)務56462筆，業(yè)務量比未實行電子化支付的2015年1-7月同比增加9990筆，增長21.5%，但這些工作卻是在支付局未增一人、工作量反而大幅減少的情況下實現(xiàn)的。運行最快的一筆資金，從錄入支付申請到完成支付并拿到銀行支付回單，僅用不到5分鐘。同時，取消了紙質(zhì)憑證，實行了電子簽章，取消了打印直接支付憑證、人工蓋章、人工傳遞單據(jù)、人工驗章、掃描支付憑證和導入清算數(shù)據(jù)，大大減輕了財政、代理銀行、人行的工作量。支付局業(yè)務大廳一改過去“趕集”般的嘈雜，且單位用車、紙張消耗明顯減少，行政成本明顯降低。
三是實現(xiàn)了三方網(wǎng)絡無縫對接和虛擬化存儲，確保了系統(tǒng)安全高效運行。電子化支付將財政、代理銀行、清算銀行過去獨立的系統(tǒng)網(wǎng)絡進行無縫對接，不需要在銀行和人行系統(tǒng)掃描或重新逐筆錄入支付憑證，不需要人工驗章，取而代之的是接收電子憑證、自動驗章，一點鼠標資金就能支付到收款銀行，只要單位支付申請不錄錯，代理銀行、人行就不會錯，支付的差錯率大幅降低，資金風險明顯降低。同時也實現(xiàn)了代理銀行實時支付、延長了代理銀行的有效支付時間、減少了人民銀行清算時間限制帶來的影響。在原來的應用和數(shù)據(jù)庫服務器虛擬化的基礎(chǔ)上進一步實現(xiàn)了存儲虛擬化，在保障存儲設備安全的同時，還針對虛擬機進行自動備份和快速容災恢復，為電子支付的運行搭建了一個高可用、高可靠、高效率的技術(shù)平臺。
四是完善了系統(tǒng)功能，整體提升了國庫管理水平。通過系統(tǒng)的綜合查詢功能，業(yè)務人員能全方位的了解支付動態(tài)情況，目前處在鏈條中哪個環(huán)節(jié)、代理銀行是否支付、是否清算都一目了然。借助于系統(tǒng)集成的預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控模塊，財政能有效監(jiān)督整個支付業(yè)務，實現(xiàn)了對財政資金支付的事前和事中監(jiān)督。因與代理銀行網(wǎng)絡進行了安全對接，免去了給鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付代理銀行部署支付客戶端，優(yōu)化了支付網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，提升了國庫管理水平，有利于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革，也從實質(zhì)上推動了財政信息化建設。
二、國庫集中支付電子化管理存在四個困惑
國庫集中支付電子化管理是一項探索性、技術(shù)性很強的工作，目前仍處于“摸著石頭過河”階段。尤其是縣級層面可復制的成功經(jīng)驗不多，試點過程中存在不少困難和問題。
其一，電子化支付缺乏統(tǒng)一模式，試點擴面受制約。目前縣級國庫集中電子化支付管理大致有兩種模式，一是以省集中建設模式，電子憑證庫等集中部署在省級，縣級分散部署支付系統(tǒng)、CA認證；二是各地分散建設模式，軟、硬件均由縣級采購部署。前者有利于節(jié)約資金和資源共享，強化省對縣級財政資金的在線監(jiān)控，但也加重了省級數(shù)據(jù)安保、系統(tǒng)運維壓力，且不利于放活基層自主權(quán)。后者有利于縣級根據(jù)自身需要開發(fā)建設，針對性、靈活性更強，但資金投入總量大，且不利于信息數(shù)據(jù)共享和省市指導監(jiān)督，運維水平也可能難以統(tǒng)一。省級對縣級國庫集中支付電子化管理仍處于前期探索階段，目前還沒有出臺指導性文件統(tǒng)一建設管理模式，部分縣市由此擔心走得太快會造成重復建設，目前仍在觀望徘徊，改革進程受到影響。
其二，改革關(guān)聯(lián)方相互影響明顯，基層協(xié)調(diào)難度大。以往財政、商業(yè)代理銀行、人行的支付系統(tǒng)相互獨立，相互之間靠人工傳遞數(shù)據(jù)，各自可以在自己的系統(tǒng)獨立操作，沒有直接的影響，而電子支付將財政、商業(yè)代理銀行、人行系統(tǒng)三者緊密聯(lián)系起來，三方在同一鏈條上進行支付業(yè)務操作，一方出現(xiàn)差錯，三方都可能受到影響。比如，代理銀行未及時發(fā)送回單會造成預算單位和財政無法及時打印支付憑證回單、單位會計和總會計無法及時做賬；與代理銀行、人行聯(lián)網(wǎng)后，雙方的業(yè)務溝通往往牽涉到上級銀行，曾發(fā)生過清算出現(xiàn)故障，與省、市級人行配合排查網(wǎng)絡故障的情況；有時還需與收款銀行追查資金走向，甚至涉及到代理銀行內(nèi)部的業(yè)務規(guī)則和數(shù)據(jù)規(guī)范。本級財政和本級代理銀行難以解決，工作牽涉面更廣，協(xié)調(diào)難度比以前更大。
其三，業(yè)務對網(wǎng)絡和軟件依賴度更高，系統(tǒng)運維壓力大。因清算簽章異常，或回單簽收不及時，極有可能延誤清算；整個系統(tǒng)由好幾個模塊組成，相互緊密配合才能正常工作，復雜度較以前的系統(tǒng)高幾個數(shù)量級，對網(wǎng)絡和軟件的穩(wěn)定性以及系統(tǒng)管理和運行維護的要求也越來越高。特別是軟件功能不健全，亟需優(yōu)化完善，如：登錄新版6.1支付系統(tǒng)，每次要下載60余兆的控件、2兆帶寬，登錄要1分多鐘，升級優(yōu)化后，仍要20-40秒；新支付系統(tǒng)不能和平臺同步基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，系統(tǒng)管理較為復雜；簽收回單或財政發(fā)送匯總清算單時對簽章速度影響較大，等等。
其四，無紙化與會計制度不匹配，業(yè)務處理有糾結(jié)。根據(jù)會計核算原則，記賬必須有紙質(zhì)的原始憑證做附件，而電子支付又強調(diào)無紙化，因此形成一對矛盾。目前為了適應會計核算要求，不得不修改流程，添加了打印紙質(zhì)憑證的節(jié)點，沒有完全達到無紙化的效果。加之代理銀行關(guān)閉了與財政公務卡平臺的端口，代理銀行無法通過系統(tǒng)直接查詢到單位的公務卡還款明細，如果借助過渡戶還款，公務卡報銷必須向代理銀行提供紙質(zhì)的匯總還款明細表，不僅增加了工作繁瑣度，而且?guī)硪欢ㄙY金風險。
三、深化國庫集中支付電子化管理的五點建議
?。ㄒ唬┩瞥鲰攲釉O計，統(tǒng)一建設管理模式。省級財政部門應根據(jù)《財政部 中國人民銀行關(guān)于進一步加強和規(guī)范國庫集中支付電子化管理工作的通知》（財庫〔2015〕121號）精神，綜合各地試點情況，制定指導性文件，統(tǒng)一全省縣市級國庫集中支付電子化業(yè)務管理模式、操作辦理程序和內(nèi)部控制制度，督促指導縣市層面抓好試點部署、政策宣傳、業(yè)務培訓等工作，推動國庫集中支付電子化管理由點到面、全面推開。
?。ǘ娀鞣絽f(xié)調(diào)，打破業(yè)務技術(shù)壁壘。省級財政、人行、商業(yè)銀行及軟件開發(fā)商應建立聯(lián)席會議制度，共同協(xié)商、統(tǒng)一處理電子支付的具體業(yè)務、技術(shù)銜接問題，避免出現(xiàn)問題互不交流、或者各人自掃門前雪等現(xiàn)象。本級財政也應與人行、代理銀行、軟件公司建立溝通磋商機制，加強與軟件公司的技術(shù)業(yè)務銜接，做好新舊系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)遷移及新業(yè)務、新功能、新流程的溝通銜接，確保新舊支付系統(tǒng)平穩(wěn)過渡；加強軟件公司與代理銀行、人行的銜接，確定好支付與清算、公務卡的業(yè)務細節(jié)，做好做全業(yè)務測試，并加強財政監(jiān)督，防范資金風險；加強財政與代理銀行、人行的銜接，確定好網(wǎng)絡連接方式，制定相關(guān)管理制度和溝通協(xié)調(diào)機制，避免相互推諉，做到各負其責。
?。ㄈ娀\維保障，防范系統(tǒng)安全風險。實現(xiàn)系統(tǒng)和網(wǎng)絡運維的科學化、精細化、標準化管理，最大限度減少安全風險點和管理上的漏洞。如：網(wǎng)絡可利用線路冗余保障暢通，系統(tǒng)可利用等保測評堵塞漏洞，運維可加強安全巡檢及時排障，等等。
（四）優(yōu)化軟件環(huán)境，確保改革暢通運行。針對實施過程中碰到的業(yè)務需求，軟件公司要及時完善優(yōu)化軟件，開發(fā)出兼顧標準規(guī)范和業(yè)務需求的系統(tǒng)，確保支付安全便捷。與省級代理銀行銜接，保留代理銀行與公務卡服務平臺的端口互通，取消紙質(zhì)公務卡匯總還款明細表的傳遞，堵塞管理漏洞。同時，上級財政部門應盡快發(fā)布財務軟件使用電子附件的管理辦法，推廣電子附件管理平臺的應用和普及，確保電子附件“防篡改、防偽造、防抵賴、可擴展、便查詢”。
（五）加強崗位培訓，提高業(yè)務人員素養(yǎng)。加大電子支付參與操作各方的業(yè)務人員的培訓與職業(yè)素養(yǎng)教育，確保各方盡職盡責，密切配合，安全高效開展電子支付業(yè)務，減少不規(guī)范、不熟練、不負責帶來的安全風險及資金損失。
平江縣財政局 邱青松、李雙鳳、余祖應、劉湘平
