一、研究范圍及框架
（一）研究范圍
行政事業單位內部控制分為單位層面內部控制和業務層面內部控制，單位層面的內部控制為業務層面內部控制提供環境基礎；業務層面內部控制涵蓋行政事業單位主要的經濟活動內容。因而，內部控制建設是一個系統工程，牽一發而動全身。本文著重對如何構建適合自身特點的單位層面內部控制機制進行研究與闡述。
（二）研究框架
筆者在2013年《事業單位內部控制問題與對策分析》一文中就內部控制的基本要素及問題對策已作初淺的分析。本文將以行政事業單位有效開展進一步探討行政事業單位內部控制問題與對策——試論如何構建適合自身特點的單位層面內部控制機制／余杭區住房與城鄉建設局 金建華控制監督 杭州財會 2016年第1期 31內部控制工作遇到的一些共性現狀分析作為切入點，深入闡述《行政事業單位內部控制規范（試行）》中需要進一步理解并加以明確的內容，結合工作實際就如何在行政事業單位內有序開展和落實內控工作做進一步探討。
二、行政事業單位內部控制規范現狀分析
（一）行政事業單位對內部控制現行規范的認識現狀分析根據《2015年中國首份行政事業內控白皮書》有關內控規范與單位層面內部控制執行情況調查統計結果顯示，在具有較強的典型性和代表性的受訪對象中，僅有6%的受訪者認為非常了解《內控規范》，12%的受訪對象表示自己完全不了解《內控規范》的內容，超過80%的受訪者對于《內控規范》處于不太了解、基本了解、比較了解的狀態。在進一步的訪談中，絕大多數的受訪對象表示已經掌握《內控規范》等相關政策文件，但對具體行政事業單位內部控制的流程、方法和體系建設等內容還缺乏相關認知。（如圖1所示）筆者認為造成這一認識不足的原因主要是內部控制意識淡薄、領導重視度不夠、缺乏系統的學習及宣傳。
（二）行政事業單位對內部控制現行規范的落實情況從受訪對象對《內控規范》的落實情況看，目前行政事業單位對《內控規范》的落實程度并不理想，大部分單位尚未將《內控規范》的要求落實到本單位的制度建設中，僅有10%的受訪對象表示已經貫徹實施《內控規范》的要求，22%已采取措施落實，約有35%的受訪對象表示持觀望態度，正在為《內控規范》的全面落實進行相關準備工作，26%的受訪對象對于2014年如何將《內控規范》落實到單位的內控建設中沒有任何計劃，甚至有7%的受訪者不了解任何情況。（如圖2所示）內部控制現行規范的落實是一個難點問題，由于內部控制是一個系統工程，除了領導重視、全員了解以外，需要一支專業的具有勝任能力的管理隊伍負責具體的內部控制宣傳、組織及實施等工作。
（三）各單位內部控制組織機構及人員隊伍建設現狀分析根據《2 0 1 5 年中國首份行政事業內控白皮書》有關內控規范與單位層面內部控制執行情況調查統計結果顯示，在內部控制建設牽頭部門或者職能部門的問題上，受訪對象看法不一。高達42%的受訪對象認為內部審計部門應該是內部控制的牽頭部門或者職能部門，37%的受訪對象認為應該由單位主要負責人負責組織協調內部控制工作。比例最小的是紀檢監察部門和財務部門。贊同新設內部控制部門的占到13%。（如圖3所示）
（四）行政事業單位機構規?，F狀分析各行政事業單位因職能不同有些單位規模較小，經濟業務較簡單，如旅游局、科技局等。有些單位規模較龐大，經濟業務也較復雜，如住建系統，從經濟業務層面上講，涉及城市建設的方方面面；從機構規模上講，除了本級主管部門外，下屬還有較多 圖1二級預算單位。因此，在內部控制建設中也形成了許多各自實際需要解決的問題。
三、進一步探討內部控制規范相關內容
（一）“行政事業單位內部控制”是什么根據《內控規范》第一章第三條規定，行政事業單位內部控制是指“單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控”。其中，制定制度即建立健全內部控制規劃標準和程序；實施措施則是采取有針對性的行動；執行程序是一以貫之的執行內控制度和流程。所以，從這個定義上可以看出，行政事業單位內部控制是一種機制，是一種方法，是一項重要的制度安排。
（二）行政事業單位內部控制的主體、客體是什么內部控制的主體是廣義上的行政事業單位及其所屬部門。因此無論是一級預算單位還是基層預算單位、人民團體等均需在單位內部開展內部控制建設。其中有下屬部門的行政事業單位還需針對下屬單位的內控建設建立指導和監督等機制。但是，納入企業財務管理體系的事業單位和事業單位附屬獨立核算的生產經營單位不執行《內控規范》。行政事業單位的業務活動可分為經濟活動和非經濟活動。各行政事業單位要進行正常運轉都離不開公共資金，都需要對其自身所掌握的公共資源進行配置和使用。經濟活動就是各單位自身利用公共經濟資源運轉進行的一些業務，如政府采購業務和資金收支業務等。各行政事業單位既是公共資源的使用者，也是公共服務的提供者和社會事務的監管者，因而非經濟活動主要是各行政事業單位提供公共服務或對社會事務監管等專業業務活動，如公安機關維護社會治安、交通安全和交通秩序等活動，教育機構的教學活動，醫療機構的醫療活動等。內部控制的客體僅限于單位的經濟活動，主要包括預算、采購、收支、工程、資產與合同等經濟活動。
（三）內部控制原則把握中應注意什么各單位在進行內部控制建設 圖20%10%20%30%40%50%42%37%13%4% 4%0%圖3時應從實際情況入手，根據國家有關法律法規的規定及各單位“三定”規定，在符合全面性、重要性、制衡性原則的基礎上，注意適應性原則的掌握。比如應考慮單位的性質、規模、經濟業務復雜程度、風險水平及所處的內外部環境等因素，同時兼顧成本效益原則，使單位內部控制建設方案具有較強的可行性和可操作性，以取得理想的控制效果。
（四）有效的內部控制建設在各行政事業單位中可以起到怎樣的作用首先，有效的內部控制建設能通過梳理和運用各種控制方法規范單位經費管理，提升財政資金的使用效率，確保財政資金用在該用的地方。其次，能通過預算控制提高預算編制的規范性、科學性和準確性，同時幫助單位建立預算執行全過程動態監控機制，健全預算績效管理體系，使《黨政機關厲行節約反對浪費條例》落到實處。當流程與制度相融合，管理與流程相融合，同時將制衡機制嵌入單位內部管理制度之中，就能促使單位負責人及所有工作人員自覺依照法定權限及工作流程等來履行職責，有效防止貪污、挪用等現象的發生，切實維護公共利益。李克強總理指出，要用制度管權、管人、管錢，給權力涂上防腐劑、戴上“緊箍咒”，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制，因而綜上所述，有效的內部控制建設能起到制度籠子的作用。
四、單位內部控制現狀問題的對策分析
根據《內控規范》的相關規定，單位層面內部控制的有效開展是落實和有序進行內部控制工作的前提?，F結合工作實際，對單位內部控制建設基礎性工作及組織層面、人員技術層面和制度層面等進行探討與綜合分析。
（一）建立科學合理的內部控制組織機構，為內控工作提供組織和人力資源保障現階段大多數單位已按“三定”的相關規定形成“職責明確、分工合理、機構精簡、權責一致”的較為完善的組織機構。筆者現重點針對與內部控制相關的組織機構的建構以及現有組織機構中可能存在的風險及應對措施進行探討。1．與內部控制相關的組織機構的建構行政事業單位內部控制體系建設實施前，應建構適合單位開展內部控制工作的部門或項目工作組。建構的關鍵是要與單位實際情況相符，比如規模較大、經濟業務較復雜的單位需要單獨設置內部控制職能部門，并確定部門人數，在人員組成上要充分考慮人員的專業水平、勝任能力及道德品質，有必要的情況下可考慮引入內控、信息系統、法律專家，以充實部門專業力量。對于規模較小、經濟業務相對簡單或單位單獨設置內控部門有現實困難的單位，可成立專門的內部控制項目工作組，工作組可由領導小組、工作小組及業務模塊小組組成。同時還應在各業務部門指派專門人員與工作小組對接，負責協調本部門的內部控制工作，必要時組織專家論證，為單位內部控制建設提供技術支持。無論建構何種內控組織機構，核心是要明確內控組織機構的職責分工，將內部控制工作落實到具體責任人，為單位內部控制建設和運行提供組織保障。2．現有組織機構中可能存在的風險及應對措施通過推行崗位說明書或梳理崗位說明書等方式，排查各單位內設機構職責是否分工明確、權責是否一致、是否出現權責過于集中的情況；在關鍵崗位上有無職能交叉、缺失情況等；是否形成了各司其職、各負其責、相互制衡、相互協調的工作機制；是否具有相應監督機制等各種可能存在的風險。應對措施：推進或梳理、完善崗位說明書。根據前期廉政建設的相關要求，有些單位已針對崗位職責推行了崗位說明書，比如：某規劃窗口工作人員的崗位說明書內容包括崗位名稱、工作人員、職位、工作職責及廉政風險點、情景案例分析等，同時針對一個崗位填寫一份說明書，也未寫明有哪些具有同樣職責的崗位工作人員。由于該崗位說明書是主要是針對廉政建設而設計的，內容較為簡單，因此從內部控制的角度講，需要進一步完善。比如以部門為單位，組織編寫崗位說明書，添加崗位人數和管理權限、業務流程、工作協作關系等內控要素。通過排查，發現風險，以采取相應改進措施。
（二）制定內部控制建設方案，為內控工作的開展提供指引各單位應制定內部控制建設方案以指導內控工作的開展。方案中應包含主要目標、總體思路、業務范圍、人員組成、階段任務等內容，以指導單位內部控制工作的具體實施。
（三）組織宣傳與培訓，為單位內部控制工作營造良好氛圍通過不同方式分階段組織單位內部控制規范培訓，使全體工作人員了解內部控制的主要思想和內容，使相關工作人員深入領會內部控制工作的要點和流程，真正實現全員參與。
（四）開展內部控制現狀調研和評估工作，使內部控制建設更具可行性和可操作性由內部控制組織機構對單位自身與內部控制相關的各類信息進行收集和評估。比如收集如前所述的四類與內部控制相關的現狀信息、單位各類經濟業務現狀信息等，同時對收集的信息對照事先確定的各項目標，可采取內控小組及相關工作人員聯合討論等形式就重要信息進行確認和評估。對該項現狀調研和評估工作，可采取多樣化的形式開展：1．通過查閱紙質文件及政務公開文件，初步了解單位的組織結構、部門職責、崗位設置及說明書、業務辦事指南、流程、制度建設、人員管理等基本信息，對單位的經濟業務現狀有基本的認識。2．通過調查問卷的形式，了解單位負責人及各相關業務工作人員對《內控規范》的了解程度及各種程度的人員組成情況，為后續組織宣傳與培訓等工作做好做準備。3．通過業務訪談的形式細致了解各經濟業務活動的環節，授權情況及各環節存在的現實問題或風險等。4．通過數據分析對單位的會計報表、預算指標、資產管理情況、資金收支存放等情況進行摸底，同時結合各類行政事業單位貪污舞弊等經濟案件分析，找出可能存在的問題及風險等。5．通過流程分析找出目前單位各項經濟活動中存在的盲點、繁縟之處或有待提效之處。
（五）有效開展單位內部控制，完善單位議事決策機制雖然各行政事業單位的職能不同，但需要議事的類型大致有三種：單位內部開展的各種經濟活動、處理各種日常業務的事項、單位向社會提供的各種公共服務事項。因此，對于行政事業單位而言，建立科學有效的議事決策機制，是行政事業單位開展經濟活動、履行單位職能的重要保障。各單位應在梳理現有議事決策管理機制的基礎上，從內部控制的角度，重點關注單位經濟活動的議事決策機制，確保單位經濟活動的決策與執行與監督相互分離，保證決策的公正性和公平性。同時，應結合單位現有重大事項的相關管理規定，明確重大經濟活動的認定標準，規定重大經濟活動決策議事程序，一經確定，不得隨意變更，以保證決策的權威性和有效執行。綜上所述，完善的內部控制組織機構、專業的人才配備、全員參與的工作氛圍、科學合理的議事決策管理機制等可以從一定程度上解決單位內部控制建設落實難的問題。同時，在單位層面內部控制設計時還應考慮財務工作是否規范有序，與財務相關的管理制度、預警機制等是否均已有效建立，部門之間、人員之間的信息溝通是否暢通，是否需要建立專門的內部控制信息系統或是依托其他現有信息系統進行整合等問題。五、結論行政事業單位內部控制工作是一項長期的系統的工作，因此，對于行政事業單位內部控制的建設和運行需要不斷地研究與完善，不僅要從單位層面進行探討與分析，更需要從業務層面著手，使內部控制形成一縱一橫兩張網，相互獨立又緊密聯系，最終形成單位的一項制度化、手冊化、標準化的工作，真正實現將權力關進制度的籠子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一種廉政風險防范的落地機制。
