德陽市財政局課題調研組
根據十一屆全國人大常委會第十七次會議2010年10月28日通過的《中華人民共和國社會保險法》第七十八條規定，財政部門按照職責“對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況實施監督”。建立并完善財政對社保基金的監督管理機制，對保證社保基金的安全完整和提高其資金使用效益及實現基金的保值增值具有重要的現實意義。財政監管作為社保基金監管的重要組成部分，監管手段主要是通過對財政專戶的管理來實現，同時，通過制定社保基金預決算管理制度、財務收支執行制度和資金撥付內控制度等來加強對社保基金收支過程的財務監管。
一、德陽市社保基金基本情況及收支概況
（一）基金基本情況
從險種結構看：目前，我市開征運行的社會保險基金有養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險共五大類9項，其中：養老保險又分為企業職工基本養老保險（下簡稱“企業職工養老保險”）、城鄉居民基本養老保險（2014年整合，之前為城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險）（下簡稱“城鄉居民養老保險”）、機關事業單位基本養老保險（目前運行的為老機保，新機保從2014年10月1日實施，年內將正式啟動經辦工作）；醫療保險又分為城鎮職工基本醫療保險（下簡稱“職工醫保”）、城鎮居民基本醫療保險（下簡稱“居民醫保”）和新型農村合作醫療（下簡稱“新農合”）（按照國務院“國發〔2016〕3號”文件要求，今年將對居民醫保和新農合進行整合，整合為“城鄉居民基本醫療保險”）。
從統籌層次看：由省級統籌（調劑金模式）、分級經辦的僅企業職工養老保險一項。由市級統籌、市縣兩級經辦的有兩種統籌模式，一種是統收統支統籌模式的失業保險、工傷保險和生育保險；一種是調劑金統籌模式的職工醫保和居民醫保。由市、縣級兩級分別管理（即縣級統籌模式）的有城鄉居民養老保險、新農合和機關事業單位基本養老保險三項基金。
（二）基金收支概況
2015年全市社保基金總收入118.65億元，總支出119.41億元，年末滾存結余116.14億元。在9項社保基金中，企業職工養老保險基金收支規模最大，占社保基金總規模的55.86%和62.53%；生育保險基金收支規模最小，僅占社保基金總規模的0.67%和0.62%。以企業職工養老保險基金收支結余為例，其主要情況如下:
征繳情況:2015年全市企業職工養老保險基金收入66.27億元，其中：社會保險費征收49.75億元。基金收入與去年同期相比增長2%。增長的原因是：一是2015年人均月繳費基數為3,075元/月人，較2014年增長了76元，增長2.5%。二是2015年參保繳費人數增長。2015年全市企業職工養老保險參保人員年末數967,084人（其中：在職職工613,756人，離退休職工353,328人），與去年同期相比增加29,175人，增長3%。
支出情況:2015年全市企業職工養老保險基金支出74.67億元。基金支出與去年同期相比增長16%。增長的原因是：一是近年來一年一度的養老金調待，剛性支出增加。2015年調待增加基金支出7.2億元，2015年比2014年退休工資每人每月增長164.74元。二是享受待遇的人員結構影響，領取養老金人數增加。我市屬于工業城市，國企下崗職工、困難企業和“三大廠”退休人員多，享受社保待遇人員相應支出較大。全市2015年領取養老金人數353,328人,新增退休23,681人，剔除死亡人員后當年凈增長18,646人，增長6%。
結余情況:2015年全市企業職工養老保險基金年末累計結余50.37億元（其中：市級統籌基金45.38億元）。
二、近5年全市社保基金收支運行主要特點及存在的問題
（一）基金收入總體規模由快速增長到逐漸放緩，支出逐年增長
2011~2015年，全市各項社保基金總收入576.59億元，總支出531.84億元，滾存結余116.14億元。我市社保基金總收支峰值年度是2012年，分別達145.25億元、127.40億元，之后逐漸放緩。基金收入規模總體由快速增長到逐漸放緩，也符合當前宏觀經濟走勢，這說明社保基金收入的增減變化從另一個側面反映出宏觀經濟的晴雨。
1.帶動基金收入總量快速增長的幾個突出因素：一是各項保險基金繳費計征基數逐年提高。2011年繳費計征基數為33,112元，人均月繳費基數為2,759元。2015年繳費計征基數為53,722元，人均月繳費基數為4,477元。月繳費基數5年增加1,718元。二是各項清欠力度的不斷加大，5年間共清理收回清欠基金20.52億元。三是各級財政對各項社保基金補助標準不斷提高和兜底保障力度加大，2011~2015年各級財政對各項社保基金的補助總額達63.02億元。四是新《社保法》2011年7月1日起施行后，社保參保法律約束性增強，參保單位和參保人員數量增加。
2.導致基金收入總量逐漸放緩的主要因素：一是企業職工養老保險最低繳費基數下限調整影響。從2014年起，參加企業職工養老的單位職工和個體人員的最低繳費基數（繳費基數下限）按上一年度全省城鎮非私營單位在崗職工平均工資的40%確定，但以前年度的最低繳費基數是按上一年度全省城鎮非私營單位在崗職工平均工資的60%確定。因此，最低繳費基數的下調對養老保險計劃內收入的影響較大。以2014年數據測算，按最低不低于60%繳費測算計劃內征收養老保險費收入約36.9億元。按最低不低于40%繳費測算計劃內征收養老保險費收入約29.2億元。由此可見，基數下限調整前后兩者之間差距近7.7億元。二是援企穩崗政策影響。鑒于當前經濟下行，為支持企業渡過難關，穩定就業，在企業職工養老保險征收方面對符合條件的采取緩繳政策支持，導致養老保險收入當期政策性減收和新增欠費增加。三是繳費人數影響。雖然參保人數不斷增長，繳費有所增加，但受經濟下行和繳費基數不斷提高的影響，征地農轉非人員和個體身份參保人員（在職）中斷繳費人數較多，品迭繳費人數增幅不大，實際繳費人員占參保在職職工比例偏低（2015年實際繳費人員占比為44.18%）。其中，養老保險參保人員年末在職職工和以個人身份參保人員人數86.46萬人，實際繳費人數58.58萬人，實際繳費率67.75%。
3.基金支出總量逐漸增加的主要原因：一是企業職工養老保險待遇連續11次調增和其他各項保險待遇標準的大幅提高。二是各項保險享受待遇的人數增加。三是部分保險享受待遇的范圍擴大。
（二）保障范圍和人員進一步擴大
按照黨中央、國務院和地方各級黨委、政府關于加快建立覆蓋城鄉社會保障體系的決策部署，我市的社會保障事業近年來得到了前所未有的發展，覆蓋城鄉的社會保險體系基本確立，政策制度保障范圍實現了全覆蓋。截至2015年底，全市企業職工養老保險參保人數121.79萬人，參保率69.61%；城鄉居民養老保險參保人數141.45萬人，參保率74.57％；職工醫保參保人數66.54萬人，參保率100％；居民醫保參保人數64.90萬人，參保率100％；新農合參合人數242.52萬人，參合率99.24％；失業保險參保人數32.08萬人，參保率97％；工傷保險參保人數36.18萬人，參保率90.24％；生育保險參保人數37.14萬人，參保率94.48％。從上述數據可看出，全市基本實現了社會保險全覆蓋。
（三）財政補助標準大幅提升
隨著公共財政、民生財政理念的不斷深入，從中央到地方，各級政府不斷加大對民生的投入，各級財政對城鄉居民養老保險、居民醫保和新農合等各項社會保險基金的補助逐年增加。2011~2015年財政對各項社保基金的補助達63.02億元。其中：
對城鄉居民養老保險的出口補助由55元提高到75元，進口補助通過提標增檔的方式增加補助，即：繳費標準由100~1000元10檔調整為100~3000元13檔。財政補助標準由“100元和200元繳費檔次每人每年補貼30元，300元及以上繳費檔次，每提高一個檔次每人每年增加補貼5元，最高補貼為70元”調整為“100元和200元繳費檔次每人每年補貼40元，300元及以上繳費檔次，每提高一個檔次每人每年增加補貼5元，最高補貼為160元”。
對居民醫保和新農合財政補助標準由2011年的200元提高到2015年的380元，增加180元，增長90%。
上述兩項基金年度財政補助額由2011年的6.58億元增加到2015年的11.70億元，增加5.12億元，增長77.99%，5年間財政對此兩項基金的補助總額達44.72億元。
（四）待遇支付水平逐年提高
各項社保基金待遇支付水平逐年提高，社保基金的基礎保障功能得以充分體現。自2005年以來，國家連續對企業職工養老保險待遇進行了十一次調整，2015年調待后全市養老金月人均待遇水平達到1,644元，比2005年首次調待時的月人均水平626元增長了162.62%，退休、退職人員的養老保險待遇水平大幅提高。城鄉居民養老保險出口補助由實施時的每人每月55元提高到75元，進口補助也進行了增檔提標財政補助由30~70元提高到40~160元。職工醫保、居民醫保和新農合封頂金額分別達到25萬元、15萬元和12萬元，政策內報銷比例分別達到85%、71%、78%。失業保險失業金從2011年的546元提高到2015年的966元（失業金發放標準按最低工資的70%計算），其他失業保險待遇也大幅提高。工傷保險各類工傷人員待遇支付水平大幅度提高，特別是工亡人員一次性撫恤補助標準由10年前的不足10萬元提高到58萬元。生育保險生育津貼計發標準大幅提高。
（五）基金支撐保障能力強弱不一
一方面是部分險種基金支付壓力不斷增加，基金結余支撐能力堪憂。一是部分險種基金當年收不抵支，出現不同程度的收支缺口。2015年全市企業職工養老保險基金當年缺口179,906萬元。工傷保險基金中部分縣（市、區）當年缺口51萬元。生育保險基金中部分縣（市、區）存在當年缺口222萬元。機關事業養老保險基金中部分縣（市、區）存在當年缺口462萬元。二是部分險種基金期末累計結余偏低，靜態可支撐月數低于12個月，存在支付風險。全市企業職工養老保險基金累計結余靜態可支撐月數不足9個月。全市居民醫保基金期末累計結余靜態可支撐月數低于12個月。
另一方面是部分險種基金累計結余較大，保障功能有待進一步發揮。如：全市失業保險基金累計結余11.66億元，按照2015年的基金支出規模，基金累計結余靜態可支撐月數為66個月。對此情況，為了充分發揮失業保險基金的預防失業、促進就業功能，針對當前經濟下行，企業困難的實際，2015年會同人社、發改等部門落實中央、省有關精神，研究制定了《關于失業保險支持企業穩定崗位的實施意見》，對符合條件的不裁員、少裁員的企業給予穩崗補貼。截至2015年底，全市共有471戶企業申請失業保險穩崗補貼，從失業保險基金中共計支付穩崗補貼7,582.81萬元，盤活了基金結余，發揮了資金使用績效。
（六）部分險種存在重復參保情況
我市居民醫保和新農合分屬人社和衛計部門管理，管理體系獨立，信息管理系統分割，信息資源缺乏共享機制。由于參保和報銷信息不共享或報銷票據的審查不到位，導致重復參保（特別是學生和農轉非人員兩個群體）、選擇性享受，甚至重復享受待遇的情況時有發生，一定程度上造成了基金的少征、多發、浪費等問題。居民醫保和新農合的重復參保還直接導致財政補助資金的重復補助，浪費財政資金加重財政負擔。同時，社保經辦機構有上級下達的擴面壓力，為體現工作成績，其主觀上易對參保對象的資格審核不太嚴格，形成了基金管理的漏洞。
（七）清欠化解任務艱巨
在當前經濟下行的大背景下，部分企業由于經營困難出現欠費或中斷繳費的現象不可避免。據2015年度社保基金決算反映：2015年清理各項社保基金補繳以前年度欠費1.59億元（其中企業職工養老保險1.44億元），但新增欠費2.15億元（其中企業職工養老保險2.05億元），所以清欠化解任務艱巨。
三、全市社保基金監督管理情況及應對措施
近年來，德陽市財政以保障和改善民生為出發點，認真踐行“理財為民、促進公平、厲行節約、持續發展”理念，積極協調和配合相關部門，不斷創新和完善工作機制，強化和規范社保基金監管，認真研究制定每一項社保財政政策，審慎核撥每一筆社保基金支出，確保全市社保基金平穩安全運行和廣大參保人員保險待遇的及時足額發放，有力維護了社會的和諧和穩定。
（一）規范社保基金財務管理，保障基金安全有序運行
財政對社保基金的監管的首要目標是確保社保基金的安全和完整，對社保基金實行規范化管理，是保障社保基金安全有序運行的前提。
一是規范基金賬戶開設，避免多頭開戶。嚴格按照財政部、勞社部《關于印發〈社會保險基金財務制度〉的通知》（財社字〔1999〕60號）和財政部《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》（財社字〔1999〕117號）規定，在國有商業銀行開設社保基金收入戶、支出戶和財政專戶，降低社保基金存儲風險。按照財政部和省財政廳統一要求，市財政多次對所有社保基金賬戶進行了清理規范，目前，市級財政和社保經辦機構在5家銀行每家分別開設了一個收入戶、支出戶和財政專戶。
二是規范基金財政專戶管理，確保專款專用。強化社保基金的收支預算管理和存儲管理，市財政設立社保基金財政專戶，將所有社保基金納入財政國庫集中統一核算，嚴格實行“收支兩條線”管理，杜絕將社保基金挪用或用于周轉，分賬核算，確保基金專款專用。
三是規范基金繳撥程序，保障基金安全運行。規范基金繳撥程序，是基金安全運行的根本保障。對社保基金收入：嚴格執行“收支兩條線”管理，督促經辦機構每月將基金收入戶余額及時繳入財政專戶，確保收入戶月末余額為零，并定期或不定期對經辦機構劃款情況進行檢查。對社保基金支出：按照“預算（計劃）—申請—審核—報批—審批—撥付—代發”程序管理。即：實行經辦機構請款制，先由社保經辦機構申報，主管部門審核，財政部門根據經辦機構和主管部門的申請及審核情況，嚴格按照社保資金撥付內控程序進行審批并對經辦機構辦理撥款手續，再由經辦機構撥付開戶銀行支出戶，開戶銀行及時代理發放給享受待遇個人。
四是規范基金對賬制度，確保基金賬實一致。按照“管錢”、“管事”相分離的原則，明確劃分財政部門、業務主管部門、各經辦機構和金融機構職責，嚴格按國庫集中支付管理的規定，建立財政、社保（衛計）和銀行定期對賬制度，每月定期按險種認真核對賬戶資金的收支結余情況，切實做到賬賬相符、賬證相符、賬實相符、賬表相符，發現問題，及時糾正，數據一致后再進行賬務處理，確保各項社保基金的安全完整。同時，建立定期與不定期檢查制度，使財政監督工作貫穿資金使用全過程，真正做到資金由財政部門監督，主管部門管理，經辦機構使用，防止基金被擠占和挪用。
（二）創新預算編制方法，促進預算編制與執行有效銜接
對社會保險基金實行預算管理，是實現全過程監管社保基金運行的有效手段。通過預算管理，可以提前做到“心中有數”；可以增強基金籌集、運營和使用的計劃性與約束力(不僅包括對經辦機構，還包括對政府)；可以強化社保基金的管理和監督，保證社保基金的安全完整；可以提高社保基金運行效益，為社會保險制度可持續發展夯實基礎。
為此，要注重社保基金預算編報質量。堅持政策與實際并重的原則，不斷探索、研究和創新社保基金預算編制方法，嚴把政策關、審核關、程序關，力求實現精細、精確編審。同時，按照“預算與執行并重、投入與績效并重”的觀念，綜合分析參保人員、政策變動因素，科學預測社保基金中長期收支趨勢，認真編制社保基金年度預算和三年滾動預算。在真實反映社保基金運行情況的基礎上，提高社保基金預算編制的科學性和準確性，增強社保基金預算的計劃性和約束力，促進預算編制與預算執行的有效銜接，切實發揮預算在社會保險基金管理中的重要作用。
（三）提高基金統籌級次，增強風險防范能力
從2005年起，我市相繼對企業職工養老保險（2005年）、工傷保險（2009年）、生育保險（2009年）、失業保險（2011年）、職工醫保（2011年）和居民醫保（2011年）5項基金實行市級統籌（企業職工基本養老保險2010年實行省調劑金統籌模式），在全市范圍內實現繳費標準、待遇水平、基金管理、數據信息和經辦模式的統一。全市社保基金統一納入市級社保基金財政專戶管理，具體業務由各級經辦機構承辦，形成相互監督、相互制約、相互協作的工作機制，在一定程度上遏制了重復參保問題的發生，增強了基金的抗風險能力。但目前，我市的城鄉居民養老保險和新農合實行的是縣級統籌，職工醫保和居民醫保實行市級調劑金制度。以上基金雖然實現了政策統一，基金仍由各縣（市、區）分別管理和運行，未實現真正意義上的統收統支的市級統籌，基金的共濟能力較弱、抵御風險的能力較差。
（四）加大清欠力度，嚴格控制新增欠費
雖然在當前經濟下行的大背景下，部分企業由于經營困難出現欠費或中斷繳費的現象不可避免，但按照新《社保法》規定和社保基金特別是養老保險基金收支壓力的實際，各級人社、財政部門進一步加強征繳管理，加大清欠力度，嚴格控制新增欠費。對困難企業落實相關緩繳政策，支持其度過難關；對正常經營企業，做到應收盡收，一方面體現企業的社會責任，另一方面保障企業職工的合法權益。
（五）多措施最大限度實現社保基金保值增值
一是科學合理安排基金存款結構。會同人社部門認真測算社保基金收支預算，在當前國家沒有發行新的社保基金定向國債的情況下，按照地方權限將增值方式主要放在定期存款渠道上。在統籌考慮基金未來可能的支出需要基礎上，按1年、3年、5年的期限長短搭配，實現基金增值的最大化。
二是建立社保基金周轉金定期核定制度。會同市人社部門制定了切合實際的、可操作性強的社保基金周轉金測算辦法，科學合理地對社保基金周轉金進行測算，在按規定給經辦機構留足2個月的支付費用并確保基金發放和安全的前提下，將更多的社保基金沉淀部分納入增值計劃，及時轉存定期或購買國債。
三是資金調度堅持損失最小原則。如遇基金重大支付事項，活期存款不足以支付需提前解除定期存款時，按收益損失最小原則轉存活期。
四是逗硬執行國家對社保基金實行優惠利率的政策。積極與開戶銀行協商，落實對社保基金財政專戶存款、經辦機構收支賬戶存款按政策分險種實行3個月優惠利率計息政策。市本級社保基金財政專戶的所有資金各開戶行都執行了優惠利率計息政策。
四、幾點建議
（一）完善社保基金保值增值制度，拓寬基金保值增值渠道,提高基金收益率
當前，我國社保體系建設正處于攻堅期，在未來經濟發展不確定性增加、人口老齡化高峰即將來臨的背景下，如何確保社保基金保值增值和完善社保基金保值增值機制尤顯刻不容緩。按照財政部《社會保險基金財務制度》規定，社保基金只能“用于購買國家債券或轉存定期存款”，在當前國家沒有發行新的社保基金定向國債的情況下，社保基金保值增值渠道更是單一；此外，養老保險待遇連續11年的調整，在繳費收入確定的情況下，更顯基金保值增值的迫切性和重要性。為此建議：
一是恢復發行適合社保基金購買的政府定向特種國債，且票面利率應高于同期銀行定期存款利率。
二是建立與CPI指數掛鉤聯動的社保基金存款利率浮動機制和利率競爭機制，及時根據CPI指數變動對社保基金銀行存款優惠利率予以調整，規避物價上漲導致的存款貶值風險，維護基金利益。
（二）進一步加強醫療保險監管工作特別是“兩定”機構的監管力度，降低基金運營風險
一是針對當前醫療機構過度醫療（包括誘導住院、人為延長住院時間、小病大治等現象）、違規收費等較為普遍的實際（特別是大病保險制度實施后，更加刺激過度醫療行為），建議人社、衛計、發改等部門結合公立醫院改革，制定或進一步完善對醫療機構過度醫療、違規收費等行為的有效監管措施，避免醫療機構因逐利或醫患之間達成共識合謀將基金當作“唐僧肉”侵蝕醫保基金。人社和衛計部門要充分利用大病保險承保商業保險公司的人員和技術力量等優勢，整合醫療保險監管力量，多管齊下遏制過度醫療行為，提高基金的使用績效（包括基金的救助救濟功能和社會功能效益）。加強基金監管，另一個角度也是降低財政風險，因為基金入不敷出時終將還是財政兜底，所以加強基金支出前端的控制顯得尤為重要。
二是加強對定點醫院和定點藥店的監督檢查，充分發揮社會監督力量，積極創建醫保監管應用軟件和信息平臺進行實時監控，多措并舉，控制醫療費用的非正常增長，提高醫保監管的針對性和監管效率。
（三）充分發揮信息系統功能和作用
社保基金監管中，由于無信息或信息不對稱及信息不共享等原因，造成重復參保或不合規享受待遇等情況發生。近年來，各級財政對政府信息系統建設投入不少，其中僅人社系統的“金保工程”市級財政就投入了3000多萬元（此還不包括大社保概念的信息化建設投入）。建議一方面各級社保管理部門和經辦機構充分發揮現有信息系統的功能和作用，將相關信息應用到基金管理過程中去，提高基金管理質量和效率。另一方面從政府層面出臺政策制度，打破部門間信息資源封閉的現狀，盤活整合現有信息資源系統，真正實現信息資源的共享。如：由相關部門（如政府辦的“信息中心”或“云數據中心”之類機構）牽頭建立政府級別“信息資源數據庫”，數據庫以轄區內居民基本信息為核心，各有關部門（如人社、民政、公安、稅務、工商、住建、公積金等）應定期上報和適時更新數據，通過分級、分類授權供相關部門、單位和個人對權限范圍內信息的查詢使用。避免和減少社會保險管理部門因與外部有關信息系統不銜接、信息資源不共享，而導致重復參保、違規參保、違規發放等問題不能及時發現和糾正情況的發生。
【課題組組長：劉龍春
課題組副組長：杜習瑛
課題組成員：張輝林（執筆） 許香軍 劉 斌 楊振華
李定遠】
