領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作正在全國全面鋪開。
近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》。隨后，北京市出臺《關(guān)于深入推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作的意見》。
可以說，在環(huán)境會計(jì)的理念更加深入人心的同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作鋪開的面將越來越廣。而試點(diǎn)中的問題也備受關(guān)注。只有逐步理順試點(diǎn)中的各項(xiàng)問題，領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)才能還自然資源一片“凈土”。
進(jìn)入經(jīng)常性審計(jì)制度建立前的準(zhǔn)備階段
“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”一詞的正式提出，源于2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱“《決定》”）。《決定》明確，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。
對此，中國海洋大學(xué)管理學(xué)院教授李雪介紹說：“近年來，大氣、水、土壤等的環(huán)境污染問題越來越嚴(yán)重，相關(guān)部門也采取了很多應(yīng)對措施，但是效果不明顯。由于缺乏相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)督機(jī)制，地方領(lǐng)導(dǎo)干部盲目追求GDP，忽視了環(huán)境效益。在這一背景下，十八屆三中全會的決定是給地方官員戴上了環(huán)境‘緊箍咒’。”2015年11月份，中辦、國辦發(fā)布了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著這項(xiàng)試點(diǎn)正式拉開帷幕。記者翻閱《試點(diǎn)方案》了解到，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)從2015年至2017年分階段分步驟實(shí)施。
在2015年至2016年的審計(jì)試點(diǎn)中，審計(jì)署要在審計(jì)對象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評價(jià)等方面積極探索，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為逐步建立經(jīng)常性審計(jì)制度做好準(zhǔn)備。自2018年開始，我國將正式建立并實(shí)施經(jīng)常性審計(jì)制度。
也就是說，目前是經(jīng)常性審計(jì)制度建立前的準(zhǔn)備階段。
而對于推進(jìn)進(jìn)度，李雪介紹說：“目前，已經(jīng)有內(nèi)蒙古、湖南、陜西、湖北、四川、廣東、福建、山東、云南、江蘇、河北、貴州、深圳等十幾個(gè)省市對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)進(jìn)行了探索試點(diǎn)，其中四川省綿陽市是全國較早試點(diǎn)的幾個(gè)地區(qū)之一。”
數(shù)據(jù)提取困難等困局待解
領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)全新的課題。
山東大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張建認(rèn)為，將自然資源資產(chǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)是一項(xiàng)全新的舉措，此前只有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。引入自然資源資產(chǎn)的審計(jì)，勢必會引導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行重大決定時(shí)充分考慮生態(tài)因素。但自然資源和經(jīng)濟(jì)有所不同，如何量化評估自然資源資產(chǎn)，需要建立一套科學(xué)可行的計(jì)算方法。
對此，湖北省荊門市政府投資審計(jì)局副局長王社庭說：“只有充分考慮困難，找準(zhǔn)對策，一切工作才好開展。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)面臨信息基礎(chǔ)薄弱、數(shù)據(jù)提取困難、考評體系缺失、審計(jì)資源弱化等不利因素。”試點(diǎn)中的省市也面臨著一些困惑。
比如，雖然深圳市率先開展的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)取得了一些創(chuàng)新性成果，但對于審計(jì)對象和范圍的選取還是不夠全面。另外，很多試點(diǎn)省市反映，審計(jì)中測評人員缺乏專業(yè)性，很難保證測評結(jié)果的真實(shí)性、合理性。
相對來說，自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)提取問題比較突出。“原因在于自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)存在要素不全、數(shù)據(jù)斷檔、公信力差、數(shù)據(jù)分散等問題。”王社庭說，比如，自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)程序復(fù)雜，技術(shù)難度較大，造成數(shù)據(jù)采集頻率不夠，數(shù)據(jù)鏈出現(xiàn)斷層，難以滿足審計(jì)需要。自然資源資產(chǎn)種類較多，加之管理職能劃分條塊分割、事權(quán)交叉，其數(shù)據(jù)分散在多個(gè)職能部門，提取難度也較大。
自然資源資產(chǎn)審計(jì)資源弱化也需重視。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)點(diǎn)多面廣，對審計(jì)人員政策性、專業(yè)性水平要求極高。可以說是跨專業(yè)、超職能的審計(jì)，需要大量水文監(jiān)測、水質(zhì)檢測、礦產(chǎn)勘探、海洋勘測、環(huán)境保護(hù)和土地、森林測繪等方面的專業(yè)技術(shù)人才。
“從目前各地審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部自 然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的情況看，各級審計(jì)機(jī)關(guān)基本上只是發(fā)揮了組織者的作用，絕大部分審計(jì)是靠相關(guān)部門的專業(yè)技術(shù)人才完成的。這些人員為審計(jì)試點(diǎn)發(fā)揮了重要作用，也足見審計(jì)部門此類審計(jì)人才的匱乏。”王社庭說，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)還存在資產(chǎn)信息基礎(chǔ)薄弱及考評體系缺失等問題。
而李雪則指出，目前的試點(diǎn)實(shí)踐缺乏理論指導(dǎo)，包括對自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)、本質(zhì)、對象、主體以及方式方法都沒有一個(gè)比較清晰的界定。
將編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表納入審計(jì)范圍
對于進(jìn)一步推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，王社庭建議，各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為一項(xiàng)重要內(nèi)容納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，切實(shí)為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)創(chuàng)造條件。
“另一方面，要切實(shí)解決審計(jì)人才瓶頸問題。借助其他力量參與自然資源資產(chǎn)審計(jì)只是權(quán)宜之計(jì)，不利于審計(jì)事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極爭取地方黨委、政府的支持，在人員編制上給予傾斜，借助公開招考、特殊人才引進(jìn)、人才引進(jìn)綠色通道和政府購買社會服務(wù)等多種方式，破除審計(jì)人才瓶頸問題。”王社庭說，試點(diǎn)的推進(jìn)還應(yīng)分類，漸次鋪開，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合力共為。
李雪則認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論要素研究頗為迫切。“只有比較全面地認(rèn)知審計(jì)理論框架后，實(shí)踐才有理可依。”如審計(jì)內(nèi)容的界定不應(yīng)僅將目光局限于自然資源資產(chǎn)上，而應(yīng)從大背景出發(fā)，以解決目前的資源環(huán)境問題為目的，使審計(jì)內(nèi)容包括各種資源和環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
