攀枝花市財政局課題組
促進攀枝花現代農業發展，建立一個以“財政投入為引導、金融信貸為支撐、社會資本為補充”的多元化農業投入體系，是當前轉變財政支農方式，破解農業發展資金瓶頸的現實選擇。本課題組在深入調研的基礎上，結合攀枝花實際，提出了財政金融聯動推進攀枝花現代農業發展的對策和建議。
一、推進財政金融聯動支農的現實意義
財政金融聯動是以降低融資成本、激發市場活力、突出重點領域、提高政策實效、優化供給結構、豐富融資方式為目標，從債權融資、股權融資、資產證券化融資等方面對現代農業發展給予支持。應該說，財政金融聯動對發展現代農業有著不可替代的優勢，具有破解制約現代農業發展資金瓶頸的現實意義。
（一）滿足農業發展資金需求的迫切需要
近年來，隨著攀枝花經濟結構的升級轉型和國家現代農業示范區的建設，特色農產品種植（養殖）規模不斷擴大，產量逐年提高，現代農業在產業架構中的比重逐步增大。由于農業基礎設施建設仍然滯后，傳統且分散的農作方式導致現代農業的集約化程度不高，“靠天吃飯”的狀況未能得到根本改觀，得天獨厚的農業發展稟賦沒有得到充分發揮，加之農業生產周期長、受自然條件等不可抗拒因素影響大，導致農產品供需彈性小、利潤薄、風險大，使得農業在金融市場面前具有弱質性，社會資金特別是銀行信貸資金投向農業的愿望不強，大幅減少了農業、農村發展的資金來源。在這種情況下，受制于金融資本的安全性和逐利性，單純依靠金融資本來支持農業發展不具有可持續性，農業發展的資金瓶頸問題難以得到根本解決。
（二）提高財政資金使用績效的必然選擇
客觀的講，盡管現行財政支農政策對我市現代農業的發展起到了極大的促進作用，但農業財政資金使用中仍然存在諸多問題，如：財政資金投入方式的單一化，往往采用直接投入的方式，未充分利用金融資本和社會資金，沒有發揮財政資金的放大效應；財政資金分配管理的部門化，人為分割了財政的有效使用，加之各個專項資金使用條款的束縛，為基層資金的整合以及項目推進增加了難度；財政投入資金的非資產化，使得大量的財政資金在項目建成后，沒有及時轉化為農業經營主體的資產，更沒有實現投入的資本化，阻斷了農業經營主體的融資渠道，降低了財政資金效益的再發揮。上述問題的產生，都在一定程度上降低了財政支農資金的使用績效，且無法通過原有方式在短時間內得到有效解決，導致了政策的實施與農村的現實需求還存在較大的差距。因此，我們只能通過財政支出方式的創新，大力推進財政金融聯動，才能切實提高財政資金的使用績效。
（三）順應財政支農方式改革的客觀要求
改革財政支農方式，是深入推進財政體制改革的重要實踐，是在新形勢、新要求背景下對過去政策的完善和深化，特別是在當前財政收入從過去兩位數轉入個位數增長的情況下，盡管中央和省委1號文件都分別提出了“確保農業投入只增不減”的要求，但“鍋里有碗里才有”的道理表明，財政農業專項投入增幅下降已成為必然趨勢，依靠傳統的增加財政投入方式已難以維系。同時，由于過去農村金融制度長期處于低層次循環狀態，農業發展“兩塊天花板”和“一塊地板”的矛盾始終未得到調和，農資價格和農業用工成本呈現“雙漲”態勢，農業生產進入高成本階段，這些“老問題”和“新情況”相互交織、相互影響、相互作用，各種制約因素和矛盾累積疊加，迫切要求我們必須加快改革創新，通過財政金融聯動的方式，解決農業投入不足和財政資金效率不高的雙重問題，探索支農政策的接續和替代動力，走出與現代財政制度要求和農村實際需求相契合的新的發展路子。
（四）金融機構拓展廣大農村市場的內在需求
對金融機構而言，推進財政金融聯動政策，不僅是政府支持現代農業發展的舉措創新，還是金融機構拓展農村金融市場、謀求自身發展的內在需求。一是隨著近年來國內市場競爭機制的不斷健全，金融競爭日趨白熱化，金融機構拓展新市場的意愿十分強烈，而農村金融市場的相對“空白”，正好滿足了這些金融機構“開疆拓土”的發展需要。二是從全國經濟發展格局來看，“雙創”、“互聯網+”等創新工作的全面推進必將帶來新一輪經濟的增長，而現代農業作為國家鼓勵發展的重點項目，將在分享普惠紅利的同時發揮自身優勢，最大限度的承載“政策”和“市場”給予的雙重收益，吸引金融機構主動到農村投資農業項目。三是攀枝花作為國內外知名的經濟農作物主產地，其特色優勢農產品現已得到消費市場的一致認可，農業經營效益長期而穩定，這與風險避規程度較高的金融機構具有很好的互融性。
二、當前財政金融支農政策評價
（一）財政支農政策
1.政策概述
狹義上講，財政支農政策是指國家財政對農業、農村、農民的投入。根據投入對象的不同，財政支農政策大體上可以分為5大類96項。
（1）農民補貼、補償類政策。主要目的是保證國家糧食安全，增強種糧農戶的積極性，包括：耕地地力保護補貼、農機具購置補貼、糧食適度規模經營補貼等7項財政支農政策，補貼對象主要為農戶，補貼依據為實際種植面積或農戶購機情況，補貼方式主要是通過“一卡通”發放到糧食種植戶或購機農戶手中。
（2）農業生產發展類政策。主要目的是加強農業基礎設施和農業生產能力建設，包括：小型農田水利設施建設和水土保持、現代農業生產發展、畜牧發展、農業科技等33項財政支農政策，補助對象為新型農業經營主體，補助標準一般實行定額補助和定比補助，補助方式采取以獎代補和先建后補相結合的方式。
（3）農業生態修復和治理類政策。主要目的是保護農業生態環境、提高農業可持續發展能力，包括：退耕還林、天然林保護、農村環境保護等19項財政支農政策。補助用途為公益林營造、撫育、保護和管理等，補助方式主要是通過“一卡通”發放到林權所有（管護）者手中。
（4）農村社會事業及公共服務類。主要目的是為統籌城鄉資源均衡配置，促進農村基本公共服務均等化，包括：農村義務教育、農村文化、自然災害生活救助、農村危房改造補助、農村公共衛生服務等30項財政支農政策。補助對象主要為農戶，補助方式為實物補助和現金補助相結合。
（5）扶貧及其他類。主要目的是通過產業發展或基礎設施建設，幫助貧困群眾脫貧解困，優化人居環境，包括：產業扶貧、基礎設施扶貧、新農村示范、幸福美麗新村建設等7項財政支農政策，補助用途為基礎設施建設和產業發展，補助方式采取以獎代補和先建后補相結合的方式。
2.政策的傳導路徑
財政支農政策的效應發揮，主要通過兩個路徑：一是直接投資改善農業基礎設施，具有投入的區域性、效益的長期性和發展的基礎性等特點，在投入方式，基本上采取財政直接投入的模式。二是直接作用于農民群眾，具有受益的普惠性、供給的公共性和實施的階段性等特點，主要是通過“一卡通”的形式，直接補助給受益群體。
3.政策的實施效果
財政支農政策對我市現代農業的發展發揮了積極的促進作用。主要體現在以下幾個方面：一是農村基礎設施持續改善。“十二五”以來，下達資金11.3億元，支持了大中型水庫、高效節水、“五小”水利和光伏水源工程建設；下達資金3.7億元，支持農村道路建設，促進全市農村交通的根本改變。二是農民人均收入持續提升。“十二五”以來，下達資金4.8億元，實施了現代農業建設重點縣、現代林業建設重點縣和現代畜牧業建設重點縣建設，連片打造了一批現代農業發展示范區；下達資金4.2億元，有力推動芒果、牛羊產業規模發展，這些政策的實施，使全市農民人均收入從2011年的7627元提高到2014年10960元。三是農民人居環境持續改善。大力支持各具特色的幸福美麗新村建設，共計下達財政專項資金5.6億元，新村基礎設施和公共服務設施得到了整體提升。四是生態文明建設持續推進。“十二五”以來，下達資金4.7億元，深入實施天保工程和退耕還林等林業重點生態保護工程建設；下達資金3.2億元，大力實施生態功能區保護建設。五是農村公共服務持續提升。“十二五”以來，下達資金39.6億元，加大了農村教育、公共衛生、社會保障等方面的投入，農業公共服務體系建設不斷健全；下達資金0.4億元，支持了基層農技推廣服務體系改革與建設，區域公益性農技推廣體系不斷完善。
4.政策的現實差距
盡管財政支農政策對我市現代農業的發展起到了支持作用，但與農村的現實需求還存在較大的差距，除上述提及的財政投入方式單一、資金分配管理部門分割外，還存在財政資金“單項突進”、財政資金形成資產無法實現“資源”向“資本”的有效轉變、財政資金乘數效應不高等問題。這些問題影響了財政資金效益的最大化。
（二）金融支農政策
1.政策概述
金融支農政策，主要是指金融機構通過信用貸款的方式，為農業經營主體發放貸款，以解決他們的資金需求。同時，通過在基礎金融服務薄弱地區增設網點、開展定時定點服務、設立“三農”金融事業部等方式，持續改善金融機構“三農”服務工作，實現服務農村經濟、支持農村發展的目的。
2.政策的傳導路徑
金融支農政策的效應發揮，主要是農業經營主體將金融機構發放的貸款資金用于農業再生產或其他急需的領域，具有規模小、周轉期短、有償使用等特點。
3.政策的實施效果
與財政支農政策相比，金融支農政策能夠充分發揮資本市場資金量大、條款限制少、使用靈活、個體化服務等優勢，不僅有利于實現市場化運作和農民自主選擇，激發農業經營主體的內在活力，提升市場競爭力，還可以減少政府的直接干預，理清政府與市場的關系，更好地兼顧公平與效率。特別是近年來，農村金融產品創新和組織創新取得較大進展，一些深受農戶歡迎的信貸產品相繼推出，如農業銀行推出的“惠農卡”，郵儲銀行推出的“好借好還”等金融創新產品，都具有靈活、方便等屬性，一定程度上解決了農民生產和創業的資金需求。
4.政策的現實差距
受限于金融資本的安全性和逐利性，金融支農政策在實施過程中難免會出現偏差，主要表現在以下四個方面：
一是農村金融服務體系覆蓋率和滿足率較低。截至2014年末，全市銀行機構縣域以下僅有網點61個，占全市銀行業金融機構網點總數的比重僅為26.57%，而覆蓋縣域面積卻達到了全市的92.24%。應該說，農村金融網點的覆蓋率難以滿足基層群眾的現實需要。
二是信貸管理機制不暢，農村金融供給不足。由于農業生產周期長、受自然條件等不可抗拒因素影響大，加之農產品供需彈性小、利潤薄等特性，導致了農業在金融市場面前具有弱質性，使得社會資金特別是銀行信貸資金投向農業的愿望不強。
三是農村保險力度不夠，保險效益發揮不高。現行農村保險包括政策農業保險和特色農業保險，其保險品種較少、范圍較窄，賠償比例不高，難以滿足農業經營主體的需要。從2014年開展的特色農業保險試點工作來看，由于部分縣區在試點中采取了下達參保計劃指標的方式，使得部分險種試點范圍過小，且由于計劃數量的限制，統計數據難以全面反映區域內實際情況，導致保險公司不敢大膽投入設立服務站點，農村保險業務的服務質量難以得到保證。
四是農村金融生態環境不優，與金融本身安全性要求相悖。由于部分農村對信用的宣傳教育還沒有到位，信用意識普遍不強，特別是部分鄉鎮干部的貸款久拖不還，在農村中產生了不良的負面示范效應，使不少農戶認為農村小額貸款就是扶貧貸款，還款意識不強，逃廢金融債務行為時有發生。
（三）財政金融聯動支農政策
1.政策概述
現行財政金融聯動支農政策主要包括：財政貼息、擔保補助、農業保險、費用獎補等。
（1）財政貼息，是指由財政預算安排、用于對農業經營主體使用銀行貸款從事農業產業化項目建設給予財政貼息。目前的政策主要是農業產業化銀行貸款項目省級財政貼息政策，政策內容是對新型農業經營主體的固定資產投資銀行貸款（含基建和更新改造）予以銀行貸款基準利率貼息；貼息對象主要是農業產業化龍頭企業和農民專業合作社；貼息金額由實際到位的貸款額、相應的銀行貸款基準利率和貼息期限計算確定，單個經營主體財政貼息總額不超過200萬元。
（2）擔保補助，主要是通過財政補助的方式，鼓勵擔保機構對符合條件的農業信貸需求予以擔保，降低農民貸款門檻。目前的政策主要是省級農業信貸擔保財政專項補助政策，政策內容包括以獎代補資金和風險補助資金。其中，以獎代補資金用于增加擔保機構資本金，以國有資本金的方式注入；風險補助資金用于當擔保機構提取的風險準備金不足以彌補損失時，彌補擔保風險損失；如有余額，結轉下年使用。補助標準是按照農業擔保公司當年提供的農業信貸擔保總額和增量予以一定比例的補助。
（3）政策性農業保險，主要是通過財政保費補貼政策扶持，構建市場化的農業生產風險保障體系，對種植業、養殖業因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失提供直接物化成本保險，解決農業“高風險”的問題。為此，國家建立了農業保險制度。截
至2014年，我省中央財政保費補貼品種有水稻、玉米、油菜、馬鈴薯、公益林、商品林、能繁母豬、奶牛、育肥豬等9個。保費補貼資金撥付方式為“年初預撥、年終結算”的辦法，補貼資金由財政部門將保費資金直接撥付到當地保險經營機構設立的農業保險保費補貼資金專戶。
（4）特色農業保險，主要是針對攀枝花特色農產品開展的地方性保險，彌補政策性農業保險覆蓋面有限的問題。目前，我市開展的特色農業保險試點，主要品種包括：芒果、枇杷、設施大棚及蔬菜、露地蔬菜、肉羊等5個品種，試點區域限定在大龍譚鄉、丙谷鎮和紅格鎮等13個鄉鎮。
（5）費用獎補，主要是鼓勵金融機構加大對農村的貸款力度，解決“不愿貸”問題。現行獎補政策主要有：
①農村金融定向費用補貼政策，主要內容是對米易縣和鹽邊縣的金融機構當年涉農貸款平均余額同比增長超過15%的部分，按2%的比例給予獎勵；對不良貸款率高于3%且同比上升的金融機構，不予獎勵；補貼資金由中央、省、市（縣）三級按90：5：5比例共同分擔。該政策自2016年起，實施范圍從“兩縣”擴展至“三區”。
②精準扶貧貸款獎補政策，主要目的是對向建檔立卡貧困戶發放貸款的金融機構，按當年實際發放貸款總額1%給予補貼，補貼資金由省、市（縣）兩級財政按80%：20%比例共同分擔。
2.政策的傳導途徑
財政金融聯動政策，是以財政扶持方式轉變為前提，綜合運用激勵獎補、財政貼息、風險分擔等多種政策，發揮財政資金的撬動作用，引導帶動金融資本加大對實體經濟的投入，充分釋放信貸增長空間，為全市現代農業發展提供資金保障。
3.政策的實施效果
財政金融聯動政策的實施，實現了財政資金、金融資本和農業發展多贏的局面。
——從財政資金來看，實現了“兩個轉變”，一是投入方式由“直接投入”變為“間接投入”，放大了財政支農資金的使用效益；二是投入對象由農業生產經營主體變為農業生產經營主體和金融機構并存，降低了農業生產經營主體的融資成本。
——從金融資本來看，實現了“兩個提高”，一是提高了金融機構對農業放貸的積極性，進一步拓展了金融機構在農村的發展空間；二是提高了金融資本自身的安全性，一定程度上降低和消除了金融風險。
——從農業發展來看，實現了“兩個增加”，一是增加了支持農業發展的資金規模，緩解了農業發展的資金瓶頸；二是增加了農民的人均收入，激發了他們以農致富的積極性。
4.政策的現實差距
總體來看，財政金融聯動政策的實施具有“破冰”的作用，但在實際操作層面，還有很大的拓展空間。
（1）理念還需提升。不管是政府部門，還是金融機構，不管是經營主體，還是社會資本，很大程度上對財政金融聯動的理解和認識還未做到與時俱進，仍然用“老思維”來解決當前所面臨的“新問題”，尤其是農業經營主體對新興資本市場認識不充分，先進的技術手段運用較少。同時，現行財政金融聯動中，對聯動成本考慮較少，加之聯動績效評價體系尚未建立，聯動的內在修正機制未得到很好的發揮，無法做到“自我修正、適時修正、高效修正”。
（2）方式還需創新。目前，財政金融聯動方式大多還停留在財政貼息、激勵獎補等層面，對社會資本的撬動力度還不夠，財政資金的杠桿作用還未能得到充分發揮，投入農業發展的資金與農業的現實需要還存在較大的差距，究其原因主要是政府還沒有真正架通與社會資本之間的橋梁，部分封閉了支農資金的來源渠道，限制了支農資金使用效益的最大化。一方面，現有財政金融聯動中的“金融”僅局限于狹義上的銀行、保險、擔保等傳統金融機構，還沒有拓展至廣義上的金融資本，游離于資本市場中的龐大社會資金尚未得到充分利用。另一方面，受制于傳統聯動對象的固化，導致聯動手段單一，信托、基金以及“互聯網+”等先進手段未能大展拳腳。
（3）政策還需完善。雖然各級政府現已出臺了一些財政金融聯動政策，但缺少相應的操作細則，導致政策落地困難。如特色農業保險就存在缺少專業鑒定、災害定責定損難的問題，使得農業保險理賠困難，容易引起理賠糾紛。同時，受銀監部門對金融機構以及金融機構自身考核制度的影響，基層金融機構大多不愿意放貸給農業經營主體，怕因此影響到自己的考核業績，這就造成了政策“制定容易落實難”的窘境，類似的問題還有很多，導致財政金融聯動政策受制于各種制度約束，政策執行面臨著“五花大綁”的局面，政策初衷難以完全實現。
（4）力度還需加大。目前的財政金融聯動政策與農民群眾的現實需要還有一定的距離。一方面，財政投入力度還不夠，如財政金融聯動中財政投入占財政支農支出的比例較低，財政貼息的范圍還僅僅局限于固定資產貸款貼息，沒有把流動資金貸款納入貼息范圍；特色農業保險業僅局限于芒果等五個品種，其他具有“一鄉一品”的特色農產品沒有納入保險范圍。另一方面，受農業生產周期長、自然條件等不可抗拒因素的影響，農產品具有的供需彈性小、季節性強、利潤薄等特性導致了農業的弱質性，使得社會資金特別是銀行信貸資金不愿投向農業，與政府的熱情形成鮮明對比，呈現“一冷一熱”的現象。
（四）政策綜述
通過相關支農政策比較，財政金融聯動政策較單一的財政政策和單一的金融政策都具有十分明顯的優勢，起著破解制約現代農業發展資金瓶頸的關鍵作用。特別是在當前經濟發展的新常態下，完全依賴財政投入的傳統農業發展模式已難以維系，只有順應農業投入基金化、資本化的發展潮流，積極轉變財政資金投入方式，綜合運用各種金融工具，撬動和吸引社會資本。尤其是隨著今后金融市場的全面放開，財政金融聯動政策應更加具有彈性，降低政策的適用門檻，為金融資本進入農業這一廣闊市場敞開門戶，才能實現現代農業的可持續發展。
三、拓展財政金融聯動支農的對策建議
針對當前財政金融聯動與農業發展現實需要的差距，我們必須要拓展發展思路，創新財政金融聯動政策，探索建立多方共贏的金融支農協作新機制，努力實現農業產業有發展、金融機構有收益、財政補貼有效率、農民最終得實惠的共贏局面。
（一）理清財政金融聯動支農思路
財政金融聯動的關鍵是把握好財政和金融的結合點，既要發揮財政配置資源的作用，又要激活金融部門的內生動力，變傳統的“單兵突擊”為“聯動出擊”，實現財政金融政策的有效結合，更好的服務于“三農”，主要是“建立四個體系，夯實一個基礎”，即：完善金融獎補的政策體系，增加農業信貸增量；完善貸款風險的補貼體系，健全融資分險機制；完善農業融資的擔保體系，放大農業資金使用效益；豐富農業產品的保險體系，健全保險保費補貼政策；夯實農業金融的服務基礎，營造良好金融環境。
（二）把握財政金融聯動支農原則
一是注重政策引導，實現放大效應。推動財政支農方式轉變，綜合運用激勵獎補、風險分擔等多種政策，發揮財政資金的撬動作用，引導帶動金融資本加大對農業的投入，釋放信貸增長空間。
二是健全傳導機制，強化政策契合。堅持“政府引導、市場運作”原則，完善政府激勵金融、金融支持產業發展的政策傳導機制，充分發揮金融機構的市場化選擇優勢，實現政府支持農業發展需求的有效對接，提高財政政策、金融政策、農業政策的協同效應，促進全市農業發展提質增效。
三是突出重點領域，提高政策實效。完善政策實現方式，促進金融布局優化，著力提高財政金融聯動政策的系統性和精準度。重點支持特色和優勢農業的深度發展，幫助解決現代農業、精準扶貧等特定對象的融資難題。
（三）明確財政金融聯動支農路徑
在推進財政金融聯動的過程中，要準確把握聯動路徑，做到有的放矢、高效聯動。為此，課題組根據現代農業發展項目的經濟屬性和地域特征，將農業發展項目劃分為四類（橫軸表示地區農業發展的優勢度，縱軸表示農業項目的效益水平），并針對性的提出了財政金融聯動支農路徑。
——對I象限項目（一般具有盈利能力好、地處河谷發達地區的特點），主要采用市場化的方式，通過組建農業產業發展基金，從原有的“直接投入”變為“間接投入”，放大財政支農資金使用效益，提高財政資金使用績效，破解農業發展資金的瓶頸。
——對II象限項目（一般具有盈利能力好、地處邊遠貧困地區的特點），主要通過財政貼息、財政補助等財政金融聯動方式，吸引社會資本參與項目建設。
——對III象限項目（一般具有項目盈利差、地處邊遠貧困地區的特點），應主要沿用財政直接投入的方式，解決社會資本和金融資本不愿進入的問題，重點支持基礎設施建設和特色優勢產業發展，促進綠色生態農業發展和農民增收。
——對IV象限項目（一般具有項目盈利差、地處河谷發達地區的特點），主要通過財政貼息、財政補助、政府購買服務和PPP等財政金融聯動方式，輔之以農業項目支持，吸引社會資本投入，改善農業基礎設施條件，調整農業產業結構，提高農業單位面積的產出效益。
（四）健全財政金融聯動支農政策
為加快財政金融聯動政策的有效實施，應在立足攀枝花當前實際的基礎上，通過“金融獎補、風險補貼、融資擔保、農業保險”四個體系的完善和農業金融服務基礎的夯實，創新財政金融聯動和財政支持農業發展方式，引導激勵金融資本加大對農業的投入，促進財政政策效能整體提升和農村經濟社會全面發展。
1.完善金融獎補的政策體系，增加農業信貸增量
按照“一項一策、一項一法、一項一品”的原則，準確對接農村基礎設施建設、產業發展、精準扶貧、移民搬遷安置等領域的金融需求，使信貸增量資金支持對象準確、期限合理。
一是健全金融機構涉農貸款獎勵政策。遵循“市場運作、正向激勵”的原則，對支持我市農業發展形成的年度貸款增量、向無貸款記錄農業企業發放首筆貸款、發行“三農”專項金融債券的金融機構，在綜合考慮年度貸款增量占比、增長幅度以及其他因素的基礎上，給予一定比例的獎補，以調動金融機構加大涉農貸款投放的積極性。
二是實施精準扶貧定向貸款獎勵政策。按照精準扶貧相關要求，支持和推進扶貧小額信貸，鼓勵銀行機構支持我市扶貧攻堅行動，在核定的貸款額度和期限內，向我市建檔立卡貧困戶發放免抵押和免擔保貸款。對這些發放貸款的經辦金融機構，可按當年向建檔立卡貧困戶實際發放貸款給予一定比例的獎補。同時，積極支持相關部門建立健全扶貧開發貸款盡職免責等制度，探索區域內金融機構包干服務方式等管理模式。
三是完善現行市對金融機構考核獎勵政策。根據當前現代農業發展和精準扶貧的現實需要，急需修訂完善我市出臺的對金融機構支持地方經濟發展的考核獎勵辦法，建立政策性農業保險與財政支農獎補資金、農戶小額貸款等惠農政策的有機結合途徑，豐富“銀保財”合作手段，增強金融支持“三農”發展的合力支撐作用，培育集合財政、銀行、保險多層次、有效競爭的“三農”金融服務體系。
2.完善貸款風險的補貼體系，健全融資分險機制
一是建立農業貸款風險分險機制。按照“政府扶持、風險共擔、保本微利”的原則，鼓勵各級政府通過基金（基金池）的分擔或直接分擔的方式，對金融機構為我市轄區內的農業經營主體貸款發生的損失給予風險補貼。
二是完善農業信貸擔保財政風險獎補政策。目前，省里根據擔保公司對農業經營主體的擔保額度，按照一定比例給予財政風險補助資金，用于在擔保機構提取的風險準備金不足以彌補損失時，彌補擔保風險損失。為鼓勵擔保公司加大擔保力度，市里也應籌集資金，對擔保公司予以適當的風險補助。
三是實施特殊貸款風險補助。按照精準扶貧的要求，積極籌集和整合專項扶貧、中央基本建設投資等資金，加快建立“貧困戶住房建設貸款分險基金”，啟動實施扶貧特殊貸款風險補貼機制，引導金融機構向建檔立卡貧困戶發放住房建設貸款，支持建檔立卡貧困戶異地搬遷住房重建，對金融機構因發放扶貧特殊貸款產生的損失按照一定比例予以補貼。
四是建立農民返鄉創業貸款分險制度。研究出臺農民返鄉創業貸款分險政策，籌集資金建立農民返鄉創業貸款分險基金。對金融機構向返鄉農民發放貸款的，按發放貸款發生的損失給予一定比例的補助，引導金融機構的信貸投入，鼓勵帶動貧困群眾增收和脫貧解困。
3.完善農業融資的擔保體系，放大農業資金使用效應
從現有農業融資擔保工作的開展情況看，政府控股的農業融資擔保公司在解決“三農”貸款擔保難、抑制融資成本過快上漲等方面發揮重要作用，特別是在當前信貸資產風險持續上升、代償率持續升高的情況下，其效果尤為明顯。因此，增強政府控股融資性擔保機構的擔保能力，對推動涉農融資擔保具有重要意義。一是要結合農業三項補貼改革的實施，將適度規模補貼資金全部用于農業信貸擔保體系建設，進一步做大做強市級農業擔保公司。二是要建立市縣兩級分級負責的擔保機制，尤其要推進區縣政府搭建融資性擔保平臺，發揮其對區縣“三農”融資擔保支持。三是通過降低擔保費率、減少不合理收費、禁止向企業收取反擔保資金等方式，適當降低企業擔保融資成本，規范擔保公司業務發展。四是逐步探索發揮財政、保險的依托作用，創設“農戶+保險”、“財政補貼+保險”等擔保模式，促進農業適度規模經營和轉變農業發展方式。五是加快推進農村資產的產權制度改革，創新農村多元化的財產抵（質）押擔保方式，主要是將林權、土地承包經營權等農村靜態資產納入擔保抵押物范圍，解決產權虛置和農村貸款抵押物缺失的問題，從而盤活農村存量資產，把“死”的資產變為“活”的資本，走出一條“政府主導、銀行推新、農戶參與”的農村金融新路子，大力提升農業發展融資能力。
4.豐富農業產品的保險體系，健全保險保費補貼政策
一是針對攀枝花農民收入普遍較低，少數民族較多的特點，要實行特殊銀行信貸和保險優惠政策，通過提供信貸支持和降低民族地區農戶自繳保費標準，促進少數民族地區農業發展。
二是在鞏固現有政策性農業保險試點工作的基礎上，進一步拓寬承保區域、承保品種的廣度和深度，將攀枝花優質熱帶水果、早市蔬菜等優勢產品納入保險范圍，政府、銀行機構、保險公司要加強合作，共同推動水果、蔬菜、肉羊保險試點工作。
對上述開展的農業保險工作，要健全財政獎補政策，鼓勵和調動保險機構參與農業保險的積極性。
5.夯實農業金融的服務基礎，營造良好金融環境
強化農村金融服務基礎建設，打造與現代農業發展相適應的金融服務機制，創新支持現代農業發展的金融產品和服務方式，營造良好的金融環境。
一是支持金融機構在基礎金融服務薄弱地區增設服務網點，支持網點下沉，開展定時定點服務，確保農村金融全覆蓋，達到“鄉鄉有機構、人人有服務”，并將這一工作納入農村金融網點獎補政策范圍內，鼓勵他們在農村開辦相關業務。
二是支持金融機構在農村布放ATM機具，做到“村村有機具”，支持發展銀行卡助農取款服務點及提供持續基礎金融服務。財政部門按照提供持續服務和服務點數量給予金融機構費用補貼，鼓勵銀行踐行惠普金融理念，繼續在產品和服務上大力創新。
三是加強對小額貸款公司的管理和引導，發揮其在支持農村經濟發展中的積極作用。利用好社會資本，鼓勵設立村鎮銀行等新型中小機構，增強金融支持能力。
四是支持推動農村信用體系建設，完善農村守信激勵和失信懲戒機制，為農村群眾建立信用檔案，優化農村金融生態環境。
（五）完善財政金融聯動支農機制
——強化部門協作。成立以市政府牽頭，市級相關部門和金融機構參與的財政金融聯動工作協調小組，強化組織領導，明確職責分工，加強工作統籌，及時研究解決重大問題，建立一級抓一級、層層抓落實的工作格局，確保財政金融聯動的有序推進。
——細化實施規則。結合攀枝花當前實際，做好與省里的政策對接，抓緊出臺財政金融聯動的具體政策和操作規程，細化考核規則，以便政策落地。
——搭建聯動平臺。一是構建多層次、多渠道的銀政企融資對接平臺，建立政策執行統計制度和數據信息共享機制；二是建立優質農業產業項目庫，及時向金融機構推薦，構建農業經營主體與金融機構溝通合作的平臺。
——完善考核機制。一是銀監部門要針對金融機構的涉農貸款，制定有別于其他商業貸款的金融內部考核辦法，加大對農村的信貸力度；二是金融機構要完善內部考核辦法，建立起有利于基層金融機構服務“三農”的工作機制；三是地方政府也要支持金融機構將財政獎補政策內化為基層經辦機構的績效考核因素，增加其對涉農項目放貸的積極性。
——拓展融資渠道。一是加快建立農業產業引導基金，鼓勵農業龍頭企業通過兼并重組、吸收合并等渠道做大做強，支持優勢企業到滬深交易所主板、深交所中小板和創業板、全國中小企業股份轉讓系統和成都（川藏）股權交易中心等市場上市、掛牌及融資。二是發展債券融資，引導符合條件的農業企業發行短期融資券、中期票據、企業債券、公司債券及集合債券等私募債。三是建立農業發展公益基金。參照中國扶貧基金會的運作模式，探索建立攀枝花市農業發展公益基金。一方面，以直接援助為主要形式，通過資金和實物的給予，解決現代農業發展現階段急需解決的基礎設施和產業發展問題；另一方面，以培養農業經營主體自我發展能力為重點，加強農民實用技術培訓，提高農業發展的內生驅動。四是開展農業發展公益眾籌。拓展與淘寶、京東等電商平臺的合作范圍，以電子支付為技術支持，搭建以現代農業項目籌資為主要目的的公益眾籌平臺，將零散但數量龐大的網絡用戶凝聚起來，依靠大眾力量，為全市特色農業發展提供資金支持。
——開展農村金融合作互助試點。以信貸管理制度、信用等級獎懲制度、貸款聯保制度、風險管理制度為重點，構建農村金融合作互助試點的制度體系，穩妥推進依托運作規范、管理健全、效益明顯的農民專業合作社的農村金融合作互助試點，引導試點組織建立完善符合縣域、農村特點的合作金融新模式，實現農業生產經營與資金互助緊密結合。如開展農業發展公益信托，該方式就是依托于農村金融合作互助社的建立，鼓勵社員出資聚合資本，解決社員貸款需求。
（課題指導：劉元海 王玖斌 魏 東
課題組組長：魏永華
課題執筆人：司海平 殷 俊 陳璐婧）
