文 ／ 倪萬紅
行政事業單位作為國家政策的直接貫徹和執行者，其收入基本來源于財政資金；由于經濟業務較企業簡單，因此，在內控制度建設上普遍存在一些問題，制約了行政事業單位的工作效率，影響了會計信息的真實性。在信息管理時代，加強和完善行政事業單位內部控制制度，對于防止舞弊行為的發生，保證國家財政資金的安全顯得十分重要和迫切。對此，筆者結合本區實際情況，就行政事業單位的內部控制建設談些看法。
一、當前行政事業單位內部控制存在的主要問題
1.費用支出缺乏有效控制。目前，行政事業單位對于行政經費的支出（特別是招待費、辦公費、會議費等）普遍缺乏嚴格的控制標準；即使制定了內部經費開支標準，但仍較多采用實報實銷制，只要有相應審批人員簽字同意，會計人員就予以報銷。專項經費被擠占、挪用現象也較普遍，致使專項資金未能發揮其應有的資金效益。
2.固定資產管理比較薄弱。實行政府集中采購制度以后，行政事業單位固定資產的購置得到了有效控制，但對資產的使用管理仍缺乏相關的內部控制，重購輕管現象比較普遍。如相當部分行政單位未按規定建立起定期財產盤點制度，對于購置的固定資產未能及時登記入賬，未按規定登記固定資產明細賬和實物卡片，資產保管責任不明確等，極易導致資產賬實不符及資產流失，賬外資產也時有發生。
3.財務與業務管理脫節。財務部門只起到“核算”、“付款”作用，對單位重要事項的決策、實施過程和結果均不了解，未能對業務部門實施必要的財務管理和內部監督。如一些行政事業單位財務部門對于房租收入，往往只負責對收入登賬核算，而對收入額確定是否合理、是否按合同及時收取、是否做到應收盡收等卻未能實施必要的財務監控。
4.票據管理不夠嚴格到位。票據的購、領、用、核銷未按規定建立相應臺賬；對票據使用情況未建立定期或不定期抽查制度，導致一些執收部門延期上繳相應收入，甚至出現挪用公款問題；對使用后票據未能及時辦理交驗、核銷，容易導致收入不入賬、私設“小金庫”等問題。
5.崗位設置不夠合理。由于行政事業單位編制有限，人員緊張，崗位安排不盡合理，許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現象。記賬人員、保管人員、經濟業務決策人員及經辦人員沒有很好的分離制約，存在出納兼復核、采購兼保管等現象，出現管理漏洞。
7.預算控制比較薄弱。隨著部門預算改革的推進，預算控制得到了一定程度加強，但仍較薄弱，主要表現為：一是預算編制還比較粗糙。目前部門預算的編制一般仍根據當年財政狀況、上年收支實績、預算單位自身的特點和業務進行核定，大部分都還沒有細化到具體項目，預算支出達不到逐筆進行核定的要求。二是預算剛性不夠。預算的計劃性、科學性不強，預算調整追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性，削弱了預算的約束控制力。
二、行政事業單位內控薄弱的主要原因
1.內控意識淡薄。良好的內控意識是內部控制制度得以健全和實施的重要保證。但從筆者了解情況看，一些部門（單位）領導對內部控制制度重要性的認識還不夠到位，內控意識淡薄。重事業發展、輕內部管理,甚至缺乏對內部控制知識的基本了解。有的認為，現在財務方面反正有會計核算中心把關，單位內部控制不再那么重要了；有的則把內部控制看成僅是財務部門的事；行政事業單位長期實行的“一支筆”制度流于形式。
2.內部控制體系不夠完善。財政部制定的《內部會計控制規范》主要是針對企業的，對行政事業單位的適用性較差，行政事業單位迄今為止也沒有內部控制制度。有些單位用一般財經規章制度代替內控制度，一些專項經費管理制度、辦法，僅就其開支范圍、標準加以限制，單位資金安全性問題依然存在；有的單位對一些問題的處理僅憑經驗、貫例辦理，隨意性較大，業務流程控制往往過于簡單；有的單位雖然制定了一系列內控制度，但未能嚴格執行，對制度的執行及效果缺乏必要的監督，導致有章不循、違章不究，內控制度未能發揮應有的作用。此外，沒有建立規范的內審制度，如何審，審后怎么處理，都沒有明確的規定，部分單位根本就沒有內審部門。
3.與會計核算中心的溝通銜接不夠，影響了單位財務管理的及時有效實施。行政事業單位會計集中核算后，由會計核算中心對行政事業單位集中辦理會計核算和監督業務，由于會計主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產管理現狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符的問題，在一定程度上影響了單位財務管理的有效實施。
4.部分單位財務管理人員業務素質不高，不能很好適應內部控制工作之需要。人是一切工作成敗的關鍵因素，內部控制工作也同樣，內控制度的制訂和貫徹落實都離不開人，尤其需要有較高素質的專業人員；但現階段，由于行政事業單位會計核算較為簡單，財務管理的地位未能有效體現，因此對會計業務素質要求不如企業那么高。還有許多單位的財務人員由業務人員兼任，對財務知識不了解，難以實施內部財務監督責任。
5.外部監督力量對行政事業單位內部控制健全性和有效性的監督檢查還顯得不夠。目前作為行政事業單位主要外部監督力量的財政、審計部門，大多偏重于對單位財政資金的運用是否合法、合規進行監督,較少對被審計單位是否建立有效的內控制度以及有效執行加以實質性檢查。缺少有效的外部監督，也在一定程度上使得行政事業單位內控制度體系不夠完善。
三、加強行政事業單位內部控制的建議
首先，要完善行政事業單位內部控制制度。
1.強化部門預算控制。一是在部門預算編制環節，要在實施綜合財政預算的基礎上，努力做到零基預算和細化預算。特別是在編制支出預算時，應從單位當年實際需要出發，結合當年財力狀況，核定具體支出額度，明確各項支出的方向和用途。專項資金力求細化到具體項目。二是在部門預算執行環節，應進一步強化預算的剛性約束。一方面應在支付環節強化預算執行，防止隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發生；另一方面建議建立合理、規范的預算調節機制，賦予主管單位和財政部門一定的預算高速權力，使預算單位在實際情況發生變化時，可以快捷、簡便、高效地調整預算。
2.加強票據管理。利用軟件系統加強票據管理，規范票據領購、使用、登記等程序。嚴格票據繳驗制度，購領新票據前必須將使用過的票據進行繳驗，按照先領后用的程序，對未使用完的票據及時銷號；嚴格按票據使用范圍使用，各專用票據間不得串用；建立起收費票據使用登記制度，定期向財政部門報告領、用、存情況。
3.加強債權、債務控制。定期對債權債務清理核實，尤其對跨年度的應收款加大催收力度，及時回收陳欠款項和個人借款，避免和減少資產流失，壞賬損失須經嚴格程序審批核定，杜絕因單位財政財務不合規收支行為而引起的往來款掛賬。
4.資產保全控制。各單位必須嚴格遵守國家規定的現金開支范圍，核定每日庫存現金量；支票填寫須與發票、入庫單、訂單等核對；印章分專人保管，防止資金被挪用。實物資產做好產權登記，完善資產處置，避免資產流失。
其次，要落實措施，確保內部控制有效的執行。
1. 進一步加大宣傳培訓力度，努力提高單位領導對內部控制重要性的認識。單位負責人在單位內部控制體系中居主導地位。按照《會計法》和《內部會計控制基本規范》的規定，單位負責人作為單位財務與會計工作的第一責任主體，對本單位內控制度的合理性、有效性應負主要責任。因此，必須進一步強化對行政事業單位主要負責人及相關領導在內控知識方面的宣傳培訓，使他們能充分認識到內部控制建設的重要性，培養良好的內部控制意識，從而切實履行起健全單位內部控制的職責。
2.切實提高內控制度執行的有效性。在確保制度科學合理、符合實際的基礎上，各單位應狠抓各項制度的執行落實，加大制度執行的監督檢查力度，確保做到有章可循、有章必循、違章必究，以提高內控制度執行的有效性。建立相對獨立的內審小組，有條件的單位應設立內審部門，定期對本單位的內部控制制度設計的效果及其實施的有效程度作出評價，監督單位制定的各項制度和預算執行情況。
3.重視與會計核算中心的溝通銜接，及時掌握實施內部控制所需相關信息。會計核算中心應認真履行核算監督職責，努力提高會計信息的及時準確性，并著重反饋和控制預算的執行信息，通過核對各部門預算指標情況，對預算指標實行即時控制，杜絕超預算用款。實行會計集中核算的行政事業單位，必須認真建立各類備查賬，并與核算中心進行核對，回饋意見和建議。有條件的單位可實現與核算中心信息系統的聯網，便于及時獲取信息，提高內部控制的效果。
4.強化教育培訓，進一步提高行政事業單位財務人員業務素質。有關主管部門要進一步加強對行政事業單位財務人員進行職業道德教育和業務培訓，重視多種形式的會計繼續教育。只有建設好一支業務過硬、嚴以律已、思想業務素質好的財務人員隊伍，才能貫徹實施好各項財務管理制度，有效發揮財務監管作用，從而杜絕不規范行為的發生。
5.發揮有關職能部門作用，把內部控制檢查作為一項重要內容。財政部門是會計與內部控制工作的主管部門，應加強對行政事業單位內部控制制度建設的組織和指導，將行政事業單位的內控建設作為會計管理工作的重要內容，促進行政事業單位內控制度的完善。審計部門是內部控制實施的重要監督機構，應定期不定期對行政事業單位的內部控制制度及其執行進行專門審計。
（作者單位：余杭區會計核算中心）
