幾經磨合之后，國企改革的“1+N”方案于2014年底前后大致成型。其中國企改革領導小組負責統籌規劃并出臺“1+N”整體規劃中的“1”，即深化國企改革的指導意見，N則包括了國資委負責的國企功能的定位與分類方案，財政部負責的國有資本投資運營方案，國家發改委負責的混合所有制改革方案，以及人社部負責的薪酬制度改革方案等。2015年9月13日，中共中央國務院正式發布《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這個國企改革頂層設計方案中的“1”，終于千呼萬喚始出來。
一、改革基礎：國企分類
國企分類改革是長期以來困擾國企改革的問題，這是官方首次正式明確將國企分公益類、商業類進行改革。這也意味著，新一輪國企改革將首先給國企分類。《指導意見》將國企分為“公益類”和“商業類”，并在分類基礎上，對混合所有制改革、國企績效考核、國企薪酬改革等內容作出分門別類的規范。
新一輪國企“分類改革”一覽表
商業類國有企業Ⅰ 商業類國有企業Ⅱ 公益類國有企業
領域 主業處于充分競爭行業和領域 主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務 以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標
方式 原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股，并著力推進整體上市 要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股 可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營
考核 重點考核經營業績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力 在考核經營業績指標和國有資產保值增值情況的同時，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務的考核 重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價
二、最大亮點：“管企業”轉向“管資本”
《指導意見》提出，要以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。所謂由“管企業”轉為“管資本”，實際就是改革經營性國有資產的實現形式，由實物形態的國有企業，轉向價值形態、有良好流動性的國有資本。通過改組組建國有資本投資、運營公司，作為國有資本市場化運作的專業平臺，促進國有資產運營、布局和監管效率的提升。
資本化的重要意義在于，它將從根本上理順政府、市場和企業的關系。國有資本的預期效能主要通過市場、而不是行政力量來實現。這就使國有資本具有“親市場性”，從而保障我國在保持較大份額國有經濟的情況下，“使市場在資源配置中發揮決定性作用”。“管企業”向“管資本”轉變，也因此而被外界視為本輪國企改革最大的亮點之一。
目前我國實際存在兩類國有資產管理形式。一類是全國社保基金，信達、華融等資產管理公司和中投、匯金投資控股公司等。它們的共同特點，一是都屬經注冊的金融投資機構，受到強財務約束。管理的對象是資本化和證券化的“國有資本”；二是之下的企業都是整體改制的股份制公司，與它們是股權關系，不是行政關系；三是持股機構是市場參與者，所持資本（股權）具有流動性，可在市場中運作。另一類是國資委的管理形式。它的特點是，管理對象基本上是未經改制的“國有企業”，缺乏政企分開、所有權與經營權分離的制度基礎；它自身是政府機構，以管人、管事、管資產為主要管理工具，很難超越以行政的方式管理企業；國有產權與企業捆綁，基本不具有流動性，有進有退的調整很難實質性進行。因此，應總結第一類國資管理的經驗，進一步完善體制機制，有效推進從“管企業”向“管資本”的轉型。
三、混合所有制改革：沒有時間表
截至現在，我國很多國企都通過上市實現了股權多元化，但新投資者的進入未能使企業實質性按公司法規范。大股東所有權侵犯公司經營權、政府機構干預公司事務呈現常態化，導致公司治理虛有其表。人們所期盼的混合所有制不是停留在股權結構的混合，而是在“公司法”的基礎上建立起新的企業制度；是在股東權利和利益制衡的條件下，實現治理結構的現代化、治理機制的市場化。新一輪國企改革中再次提起“混合所有制”，引起企業和投資機構的高度關注，但調研中發現“混合”的熱情并不太高，重要原因就是在現有體制弊端尚未消除的情況下，缺乏信心，望而卻步。
因此，如《指導意見》所言，發展混合所有制不能硬性設定時間表。推進混改，需要在三個方面實現新的突破：第一，進一步改善股權結構，規范大股東行為，確實做到同股同權；第二，改革國資監管體制，通過管企業轉向管資本，實現政資分開、政企分開，這是發展混合所有制的重要前提；第三，妥善處理國有企業辦社會負擔和歷史遺留問題。
概而言之，發展混合所有制涉及國有產權的流動，而且流動的規模將越來越大，頻次將越來越高。因此，發展混合所有制只能在建立起責權明晰的管資本的體制、國有資本運作主體受到強財務約束的條件下進行，這是重要的前提。否則，在所有權實質性缺位的情況下，任何外部的審批、監管都很難避免國有資產的流失。
四、薪酬分配：提供更好的激勵
國企高管薪酬的確定至關重要。特別是處于市場之中的商業類國企，需應對千變萬化的復雜市場，沒有合理的薪酬體系根本難以想象。《指導意見》明確了差異化的薪酬分配辦法，對黨委、政府任命的國企領導人員，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入，而對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬。這將解決國企高管既享受體制內行政級別，又拿體制外高薪的問題。通過打破“一刀切”，從而建立起比較好的激勵機制。
當然，改革是否起效，關鍵是如何落實，才能讓激勵相容機制真正形成。這里仍需要解決兩大問題：一是什么樣的人可以通過組織任命充當國企領導人，顯然專業因素和政治因素都不可或缺。對于商業類國企來說，缺少專業管理能力的人也是不適合的。二是年薪、收入的標準如何確定。即使是組織任命，也有一個收入與風險承擔基本相稱的問題，否則，領導人的激勵無從談起。
