余懿洋
村級集體經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，是建設社會主義新農村的重要基礎。近年來，“三農”已經成為黨和政府的重點課題，伴隨中央對農村政策的完善和傾斜，村級集體經濟不斷發展壯大，已極具規模和實力。但由于種種原因，現行村級集體經濟運行中存在諸多問題。如在舟山市普陀區村級集體財務管理及其經濟運行專項審計調查中發現：村級集體組織普遍存在財務核算不規范，集體資金管理不嚴，存在集體資金游離賬外，公款私存等現象，甚至有村干部侵占集體資產而違法亂紀；資產資源發包不按規定招投標，人為規避監督，工程建設監管薄弱，普遍存在無概算、未招標、無合同、無監理、未審價等情形；民主監督薄弱甚至流于形式等。并且還存在因村級集體經濟監管漏洞導致集體資產流失，產權不清晰導致集體資產虛置，組織架構上的相互混淆導致權力、責任和義務不明，直接弱化集體經濟組織作用等明顯缺陷，已影響村級集體經濟的進一步發展。
一、村級集體經濟審計現有模式及評價
（一）村級集體經濟審計現有模式
1、農村經濟審計組織對村級集體經濟的審計模式。農村經濟審計是指在政府農業管理部門的主導下，由其內設的審計機構對轄區內村級集體經濟組織實施審計的行為過程。這種模式主要依據1992年農業部頒布的《農村合作經濟內部審計暫行規定》而建立的，是當前采取的最基本和最普遍的模式。農村經濟審計組織通常同時擔負著經管站職能，在完成日常經管工作的同時,每年量力而行地安排審計任務，人員通常以兼職為主，且力量單薄，經管站與審計站通常是“一套人馬、兩塊牌子”。這種模式從本質上講是農村經管系統的內部審計，理應歸屬農業主管部門的領導。
2、鄉鎮政府內審機構對村級集體經濟的審計模式。鄉鎮內部審計是指鄉鎮政府內審機構，受鄉鎮政府行政首長指令，對轄區內村級集體經濟組織實施審計的行為過程。這種模式主要依據1989年審計署《關于內部審計工作的規定》而形成。鄉鎮內審機構通常以內審站形式存在，與其他職能部門平行，與農村經濟審計組織沒有隸屬關系。審計人員專職或兼職，人員配備相對多一些。這種模式從本質上講是典型的內部審計，它同時受同級國家審計機關的業務指導和鄉鎮政府的行政領導。
目前，這兩種模式共存平行，對村級集體經濟組織的審計監督是它們的共同職責之一。
（二）村級集體經濟審計現有模式的局限性
1、現行村級集體經濟審計機構獨立性較弱及力量配置欠缺。根據舟山市普陀區審計局對全區內部審計工作調查結果顯示，普陀區12個鄉鎮（街道）內審機構的設置，僅有六橫鎮予以單獨設置，其余11個鄉鎮（街道）均以合署或掛靠形式存在。普陀區農業部門的審計機構與農經站實行“二塊牌子、一套班子”，既承擔農村集體經濟運行管理職責，又負責村級集體經濟財務審計，管理與監督職能相交合，削弱了審計獨立性。
2、現行村級集體經濟審計力量薄弱。調查發現農村經濟審計組織與鄉鎮內審機構的審計人員配置普遍在3人左右，人員以兼職為主，審計只是他們日常工作的一部分。專業人員缺乏，全區60名內審人員中，無高級職稱人員，具有中級職稱的僅有4人，難以保證審計的時間、精力、專業技能，勢必影響審計監督的廣度和深度。
3、現行村級集體經濟審計層次較低。從審計目標看，定位比較傳統，尚未從根本上跳出財務收支審計起始模式的影響，主體功能滯留于查錯糾弊和會計信息真實性評價上，落后于村級集體經濟管理和現代內部審計工作要求。從審計形式和內容看，實地式的財務收支審計是其主要行為模式，部分審計行為缺乏計劃性，沒有制定審計實施方案，把審計實施過程作為一種日常工作檢查，未形成審計證據，也沒有審計結論，難以完全適應村級經濟發展和民主進步的要求。從審計作用看，問題的反映呈現表層化，缺少根源性的挖掘，提出的建議缺乏建設性，沒有實現審計成果最大化，從完善體制機制的高度提出對策，根除病灶。
4、現行村級集體經濟審計存在信息不對稱問題。村級集體資產是公有資產，其產權有一個基本矛盾，那就是農村社區集體經濟組織中任一成員，既是本組織集體資產的所有者又是非所有者，任一成員不能單獨行使農村集體資產產權，而是由村級集體組織代表村社內成員，管理和使用集體資產。村民作為集體資產的最終所有者，是委托人，而村級集體經濟組織則是代理人，村民需要通過審計手段來了解村集體經濟組織的信息，并監督其運行。但現行的村級集體經濟審計模式中的審計機構主要為農業部門的農經站和作為鄉鎮政府的內審部門，它們對本系統負責，而不對村民負責。作為集體資產的所有者，廣大農民群眾卻無權看到對本集體經濟的審計結論，無法了解本集體經濟組織的經營和財務情況，而導致信息不對稱問題，產生了財產所有者、受托經營者和受托監督人三者之間關系錯位的怪現象。長此下去，這將導致農民群眾對政府監管部門失去信心，導致農村審計權威和信譽的喪失。
5、現行村級集體經濟組織審計的結果處理與運用還不盡人意。在現行村級集體經濟審計模式中，審計主體若是鄉鎮政府內審機構，缺乏必要的獨立性和強制力，對審計結果的處理在多數情況下要受到鄉鎮政府領導的操縱。而審計主體若是農村經濟審計組織，基于村級集體經濟組織隸屬鄉鎮政府管理的現實，加上目前尚無現成的富有強制力的審計整改機制，審計結果要得到全面落實，必然難上加難，尤其要對一些重大責任事情的處理，涉及領導體制、管理機制、單位影響及個人感情等，更是曲折無比，使問題整改效果大打折扣。
二、對村級集體經濟審計模式的構想
（一）村級集體經濟審計組織模式的創新設計
在審計模式中,組織模式是行為模式的前提和基礎,它決定和影響了行為模式。組織模式主要從領導體制、組織結構、運行機制等角度進行創新設計(參見圖1)。
1、領導體制設計。構建新的村級集體經濟審計組織模式,首先應建立起集體經濟審計監督聯席會議制度，歸口政府或紀委領導，具體由紀檢監察、組織、農林、民政、審計等部門組成，分別明確工作職責，實行分工協作，加強對村級集體經濟審計監督的統一領導。常設“集體經濟審計中心”，既是政府直屬的履行集體經濟審計監督職能的事業單位，也是集體經濟審計監督聯席會議日常辦事機構，對政府負責，業務上接受國家審計機關的指導。按照統籌兼顧、合理分布的原則，打破現有鄉鎮行政區域的局限，效仿稅務等各行業現行管理機構的設置辦法，下設若干審計站，劃批切塊明確審計范圍，全面構建起區域集體經濟審計監督網絡，全面接收農村經濟審計組織和鄉鎮政府內部審計的工作職能。
2、組織結構設計。“集體經濟審計中心”統一負責區域集體經濟審計監督工作，具體包括縣級集體經濟、鄉鎮集體經濟及村級集體經濟。機構設置可借鑒國家審計機關現行格局，總體上分為綜合科室、業務科室及鄉鎮集體經濟審計站，人員配置重點向業務科室和審計站傾斜，所需人員應具備審計專業知識和基本技能，可從原農村經濟審計組織和鄉鎮內審機構正式工中轉入，并根據工作需求進行招收。
3、運行機制設計。集體經濟審計監督聯席會議是監督區域內集體資產運行及管理情況的決策機構，主要職能是：研究制定集體經濟審計監督辦法，研究制定集體經濟審計監督工作規劃，審核批準集體經濟年度審計計劃，聽取“集體經濟審計中心”工作情況匯報，協調解決集體經濟審計中出現的困難和問題，推動集體經濟審計監督成果的運用。下設辦公室，掛靠“集體經濟審計中心”。
“集體經濟審計中心”認真落實集體經濟審計監督聯席會議決定的各項工作任務和要求，草擬集體經濟審計項目計劃并報請聯席會議審核，按照批準的年度審計計劃開展審計，對審計過程中發現的問題依據法律法規作出處理處罰，探索集體經濟審計監督的有效形式、方法和手段，制定審計操作規范，及時向集體經濟審計監督聯席會議報告工作，推動集體經濟審計監督機制的完善。業務上接受國家審計機關的指導。
“集體經濟審計中心”要自覺加強同村民代表大會或村務監督委員會的工作聯系，及時掌握農村發展的態勢，了解農民關注的熱點和難點事項,妥當納入年度審計計劃，深入開展審計或審計調查，反饋審計結果,切實解決村民與集體經濟組織及審計機構之間信息不對稱問題,更好地維護村民的利益。（參見圖2）
（二）村級集體經濟審計行為模式的創新設計
新的村級集體經濟審計組織模式確立以后,將會帶來審計行為模式的創新, 主要體現在以下幾方面：
1、拓展審計形式與內容。“集體經濟審計中心”應堅持有所為、有所不為的原則，抓住集體經濟運行及管理過程中的重點領域、重點環節、重點對象，深入開展審計監督。主要形式及內容是：一是開展財務收支審計，重點關注財務收入、支出的真實合法情況，達到查錯糾弊、規范收支的目的。二是開展經濟效益審計，重點關注經營和管理行為的經濟性、效率性和效果性。三是開展村社干部經濟責任審計，重點關注經濟決策、經濟管理、經濟運行、經濟效益及個人廉潔自律情況。四是開展集體經濟投資審計，重點關注投資項目決策的可行性，項目投資額及進度控制，項目實施過程監管，以及社會效益和經濟效益情況。
2、豐富審計技術與手段。繼承優良的傳統審計技術方法，破解習慣性的人為瓶頸因素制約，借鑒國家審計機關在審計實踐中探索出來的成功經驗，使用統計抽樣法來確定審計樣本，推行內控制度測試審計和風險評估法來確定審計重點，使用問卷調查法、實際驗證法、判斷歸納法和邏輯推理法來發現審計疑點，捕捉問題線索，并引入現代信息化審計技術，嘗試計算機輔助審計，來提高審計效率，切實提高村級集體經濟審計的水平和質量。
3、完善法規依據與制度。新模式的實施需要建立和完善相關法規和準則加以配套,以此確保新模式的順利推廣應用。通常涵蓋集體經濟審計行為的法律依據、工作程序、質量控制、評價體系等規定。綜觀和借鑒我國國家審計相對規范的制度設計，集體經濟審計具體需要建立《集體經濟審計實施辦法》、《集體經濟審計人員行為規范》、《集體經濟審計準則》等系列性制度，解決當前有關集體經濟管理方面法規制度不全面、不配套、不系統的問題，消除審計處理中的政策依據短缺的情形。
4、加快審計專業團隊建設。人是一切工作的決定性因素。加強審計專業團隊建設，關鍵是要提高從業人員的專業素養。為此，一要抓專業基礎。重點是要保證從業人員具備適應審計工作需要的專業背景，鼓勵審計人員獲取從業資格和專業職稱，以此夯實從業根基；二要重審計實踐。實踐出真知。參與村級集體經濟審計更需要基層實務歷練，充分了解村情，以便獨立有效地開展工作，取得明顯的審計成果；三要加強知識培訓。在當前高度發達的信息化時代，知識更新日新月異，常態化開展后續教育、業務培訓是把握行業發展、保持業務優勢的有效手段，為此必須把握參學參訓機會，及時更新知識結構，走專業化之路。
構建新型村級集體經濟審計模式，蘊含著事物發展變化的一般規律，體現了服務與監督并舉、治理與績效并重的審計理念，貼近于村級集體經濟監督的現實需要，顧及到村級集體經濟未來走向和發展。與現行模式相比較，在領導體制上顯得更為統一和分明，在組織機構上顯得更為緊密和集中，在運行機制上顯得更為完善和規范，在審計類別上顯得更為多型和適宜，在審計隊伍上顯得更為整合和專業，凸顯出更加獨立、強制、權威、綜合的特點，對于全面規范村級集體經濟運行和管理，維護村級集體利益和保護基層群眾權益，進一步促進農村民主決策、民主管理、民主監督的深入必將發揮更大作用。
（作者單位：舟山普陀區審計局）
