1.引言
隨著我國市場經濟體制改革的不斷深入，政府作為市場的服務與管理者，其職能也隨之發生變革，現代國家治理理念與方式已深入到政府職能的方方面面，財政制度、政策作為國家治理模式的一種重要手段，對滿足社會公共基本職能的資金分配方式也不斷發生變革，預算作為公共財政制度的基礎，在國家掌控經濟總量平衡、調節經濟均衡發展、優化資源配置、促進經濟社會持續健康發展等方面具有重要作用。隨著經濟社會發展，我國現行預算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現代國家治理要求的問題，主要表現在：預算編報與發展規劃脫節，年度部門預算只體現年度經費情況，跨年度預算平衡機制尚未建立，預算管理和控制方式不夠科學，年度內經費調整事項多；夸年度發展專項經費管理較零碎，經費需求建設內不直觀，財政結轉結余資金規模較大，預算資金使用績效不高等。為推進財政可持續發展，我國借鑒西方一些國家財政管理經驗，積極推進預算編報方式和財政資金分配方式改革，變年度部門預算方式為滾動預算編報方式，相關試點工作目前已在河北省、河南焦作市、深圳市等省市展開，全面實施滾動預算也將為期不遠，目前財政部已出臺滾動預算編制的指導意見，要求全國各地在編報年度部門預算時需啟動三年期滾動預算編制。
2.滾動預算的優勢分析
滾動預算相對年度部門預算而言，注重過程管理和績效評價，具有規劃性、全局性、延續性、前瞻性、變化性、指導性與績效性優勢特點，具體分析為：
2.1實施滾動預算，有助于提高預算的準確性
滾動預算可以將原本1年的預算周期擴大到3年，克服了年度部門預算以年度為限的短視行為，以規劃任務完成時間為著眼點，具全局性，在執行過程中對項目和經費實行動態管理，能有效推進目標建設的明確性、工作進展的有效性，使項目建設更具可行性，且在后2年預算滾動編制時中能根據經濟形勢和政策變化隨時對最初預算進行修訂，實現經費的動態把控，提高了預算的準確性。
2.2實施滾動預算，有助于提高資金的使用效益
實施滾動預算能有效減少沉淀資金，提高資金使用效益，在對項目庫的管理過程中，按輕重緩急進行安排，能促進執行部門集中有限資金進行項目建設，減少資金的占用或閑置，同時對建設項目所需資金按進度計劃安排，減少了年度內項目資金結轉的可能性和占用，使在年度內收入一定的情況下，使剩余資金可安排在其他急需項目上，這樣最大可能地整合資金、集中財力解決事關經濟和社會發展大局的重大問題，既有利于保證重點項目需求，也有助于硬化預算約束，改善預算項目執行效率，提高了資金統籌力度和使用效率。
2.3有利于提高預算編制質量
實施滾動預算，通過立足長遠、符合規劃、貼近實際組織篩選預算項目，進一步增強部門預算的透明度，特別是對發展性重點支出項目預算實施跨年度管理，增強各年度之間財政支出的連續性，有利于財政運行的平衡和穩固，提高了預算編制的質量。在編制過程中，各部門參與溝通、協調，積極參與到預算編制過程，進行全局性組織，提高了預算信息質量，避免了年度部門預算編報過程中的財務部門單獨奮戰缺陷，一定程度上規避了預算編制風險。
2.4是有利于防范財政風險
各部門按照規劃目標提前謀劃大事和資金籌措方案，將有效提高財政資金分配的前瞻性、計劃性和整體配置效益，集中財力解決經濟和社會領域內的重大問題，防范財政風險。
開展滾動預算、加強財政資金的計劃性、過程管理和績效評價是我國財政改革目標的大勢所趨。教育系統作為社會公共職能的履行者、服務管理者，具有公益性目的，屬于公共財政資金支出范疇，為實現公共職能最優化、價值最大化目標，必需取得公共財政資金的扶持。為適應財政分配體制改革的需要，取得財政資金資源在分配中的競爭優勢，高校系統在主動適應滾動預算編制要求基礎上，充分發揮高校系統的比較優勢，積極研究滾動預算對教育預算編制方式的影響，并采取相應對策。
3.滾動預算編報方式對教育系統預算編制的影響分析
3.1滾動預算編制管理要求高校系統發展規劃制定的影響
發展規劃是單位或部門未來發展的方向和目標，預算主要看單位的發展規劃，滾動預算編制中對項目的審核確認立項標準，其中一條重要依據就是判斷上報項目是否符合經濟和社會發展規劃，符合經濟和社會發展的項目才能進入項目庫管理，不符合發展規劃、不切實際或粗制泛造的項目不予立項支持。從而形成發展規劃決定預算項目，預算項目又反作用于發展規劃，要求編制發展規劃符合經濟和社會發展總體規劃，發展項目規劃上要更加具體、切實可行，能分階段落實，不能泛泛而談。
從經費保障角度來看，預算的關鍵是怎么實現與國家的中期規劃銜接，通過什么手段去銜接。年度部門預算考慮年度性，很難做到這一點，而三年跨期滾動預算，就能與國家的五年規劃甚至更長的戰略規劃銜接起來，使中期預算安排和年度預算安排相結合，能于中期規劃和長期戰略相吻合，不出現偏離，這也是實施跨年度預算的優勢所在。中期財務規劃制定系統詳盡的財政計劃，做好財力保障，實現財政預算與政府中長期規劃目標的協調統一和有機結合，確定科學合理的資源分配機制，通過預算編制實現，通過制度強化約束，增強預算的可預見性，將公共政策目標與預算過程緊密結合起來，使有限的財力發揮最大的作用。
上一頁1 2 下一頁 余下全文 共 2 頁
3.2滾動預算編制要求高校系統決策理念的影響
在年度部門預算編報方式下，計劃和決策都是當年度的，與當年編報下年度的預算基本上處于脫節狀態，預算的約束力差，領導個人意志比較強，導致預算調整情況多；滾動預算編報方式下，實現跨年度預算滾動平衡，年度決策由滾動期規劃決定，決策方式就從年度決策變成中期決策，由當年決定當年的事變為當年謀劃當年及滾動期事，意味著決策方式的重大調整，政府治理理念的調整。決策方式不變而預算的滾動編制就失去了原有意義，推行時也就阻滯不前。
3.3滾動預算編制要求對高校系統財務信息公開的影響
推進預算公開透明，實施全面規范、公開透明的預算制度，增強政府理財工作的透明度，減少政府自由裁量權，充分發揮預算公開透明對政府部門的監督和約束作用，讓財政資金在陽光下運行，是預算改革的重要目標。滾動預算方式實行全口徑預算，要求預算編制完整、全面、全方位、全口徑，提高預算活動的透明度，達到預算分配的公平性，提高政府可統籌能力。修改后的預算法不僅將“預算公開”寫入法律，還規定了公開的時效和內容。
3.4滾動預算編制方式下對高校系統預算編制基礎信息的影響
年度部門預算編制方式下，總體上人員經費按人頭、公用經費按定額，事業發展專項按預算年度需求進行核定，編制原則為以收定支，收支年度平衡；滾動預算下，人員經費和公用經費按年度部門預算編制方式進行核定，對發展專項，以發展規劃為基礎，以是否適應經濟社會發展總目標為審定依據，以滾動周期為期限，實現滾動周期內的資金收支平衡，而不局限于某一年度，編制過程中實行全口徑、全方位預算。
3.5滾動預算編制對高校系統發展項目日常管理的影響
滾動預算編制對發展項目的管理影響方面，一是表現為對高校發展項目立項的影響，項目立項應立足于經批準的發展規劃貫徹落實方面，按照中長期規劃明確的重點支出方向，編制具體翔實、有效可控的項目概況和實施規劃、績效評價指標，進行項目申報；同時將中央提前通知的專項轉移支付項目納入編制范圍，增強滾動預算編制的完整性，經上級審核批準后納入項目庫管理；二是對項目管理的影響，對重點支出項目預算實施跨年度管理，與規劃、發展目標保持一致，分年度滾動測算并投入經費，同時開展項目的績效過程跟蹤管理、完成后的績效評價；另外，對項目責任人的責任要求更高，預算項目執行績效要求每個支出項目都要有明確、量化、分階段的預期經濟社會績效目標，建立績效評價結果與預算安排相結合的運行機制，提高財政資金的使用效率與配置效能預算基礎。
3.6預算編制手段和技術對高校系統大數據信息技術的影響
信息化處理進入大數據時代后，電子信息數據發展和應用更加廣泛，對滾動預算的編制提供了可行性客觀條件，在滾動預算下，預算基礎數據的處理，項目庫的建設、審核與日常管理、執行過程的監督跟蹤、執行結果的績效評價，批量數據的云傳輸等，都需電子信息技術的支撐，以便提高編制效率、執行效果和社會效益。
3.7滾動預算編制對高校系統預算管理人員的影響
滾動預算對高校系統財務人員的專業水平提出了挑戰。編制財政滾動預算是一項持續不斷、不斷滾動的工作，所需的專業知識面廣， 預算編報過程要求全程參與預算管理，從預算基礎數據的收集歸納匯總、執行過程的動態管理，到執行結果的評價監督都需全程參與，同時要求參與到單位發展規劃制定和周期決策過程，時刻與資金使用單位保持密切的溝通與聯系，需具備良好的會計金融、財務管理專業知識、視野開闊的宏觀預測知識、良好的溝通技巧。
3.8滾動預算編制對高校財務管理模式的影響分析
目前，我國財務管理模式還是一種靜態模式，高校系統更不例外。靜態模式以年度為單位，進行零基預算，對國家收支平衡、經濟穩定發展情況下，這種模式比較適應，但對經濟發展波動較大或國際震蕩年度，則不適合年度平衡，造成年度間的赤字或結余，不利于年度間的收支調劑均衡，也不利于數據的統計分析，不便于作為國家發展戰略的參考依據。滾動預算模式下，要求財務管理進行動態管理，人員經費進行動態維護，發展專項進行動態監控，收入方面進行滾動統計，結余結轉下年進行調劑，隨時修訂偏離于發展規劃或決策情況，保證經濟社會發展的有序性、穩定性。
3.9滾動預算編制帶來對高校發展項目績效評價的影響
開展預算項目的績效評價是我國財政改革體系的重要組成部分，也是改變以往重投入輕產出、重分配輕管理、重支出輕效益的預算管理模式，是開展滾動預算進行過程管理過程的重要內容。實行滾動預算，在績效評價方面，要加強預算項目的績效過程管理，提高透明度，加強資金的使用過程監督，開展跨年度績效評價模式，項目結束后同時開展績效全面評價。這種績效評價方式動態評價和靜態評價相結合，較為直觀，整體把握性強。
4.結語
高校系統作為公共職能履行部門，立于財政改革浪潮，要未雨綢繆，加強公共職能中長期規劃的制訂和運行機制管理，提高國家治理意識的改革，保持規劃發展和項目的延續性，加強預算信息化建設，提高系統內預算編制人員和相關部門負責人預算理念和技能，積極做好應對實施全面滾動預算的應對之策，立足現在，籌劃將來，成為預算編報方式改革中的弄潮兒。（作者單位：南京體育學院）
江蘇高校哲學社會科學研究一般項目.滾動預算對高校預算編制的影響及對策研究. 2014SJA003
參考文獻：
[1] 國務院. 國務院關于深化預算管理制度改革的決定 國發〔2014〕45號. 2014-9-26
[2] 財政部.中華人民共和國預算法. 2014-8-31
[3] 常嘉. 財力瞻前配置的科學嘗試——河北省編制三年滾動預算的實踐與探索[N]. 中國財政.2009-6-15（6）
[4] 賈康，蘇明 陽光分配 分權制衡 績效導向 興利除弊——地方財政管理機制創新[N]財政研究.2013
