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桐廬縣財政局課題組
桐廬縣位于浙江省西北部，地處錢塘江中游；東接諸暨，南連浦江、建德，西鄰淳安，東北界富陽，西北依臨安。縣域總面積1825平方公里，現有戶籍人口40.42萬，下轄4街道、6鎮、4鄉，呈“八山半水分半田”的地貌結構。2014年，全縣14個鄉鎮（街道）財政總收入12.37億元，地方財政收入5.65億元，當年一般預算可用資金3.22億元，比2011年分別增長16.49%、23.82%、69.07%；占全縣的比重分別為32.5%、23.6%和8.1%。近年來，桐廬縣在財政實力不斷增長的同時，不斷完善對鄉鎮財政轉移支付，在很大程度上彌補了鄉鎮的財力不足，對促進桐廬縣鄉鎮經濟發展起到了積極作用，為統籌城鄉建設、提升農村經濟和社會事業發展奠定了扎實的基礎。但與國家、省市財政轉移支付分配使用的科學性、規范性、合理性要求相比，桐廬縣在對鄉鎮財政轉移支付分配、資金管理等方面仍存在著不少問題。為此，有必要通過對桐廬縣鄉鎮財政轉移支付情況進行調查研究，從而找到其中存在的問題，并提出改進意見和措施。
一、我國現行鄉鎮財政管理體制和財政轉移支付類型
（一）現行鄉鎮財政管理體制
財政管理體制是國家在財政管理中，劃分各級財政主體之間財政管理權限、確定預算組織原則以及規范財政分配關系的基本制度，預算管理體制是財政管理體制的重要內容。2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議通過的《預算法》自2015年1月1日起施行，預算法中第三條明確：“國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算”。鄉鎮作為我國最基層政府，單獨編制預算、實行分稅制財政管理體制。
（二）轉移支付基本類型
鄉鎮財政收入主要靠財政體制分成收入，另外上級部門對它的財政轉移支付也成為財政收入的重要組成部分。目前，財政轉移支付類型主要有二類，即一般性轉移支付和專項轉移支付。一是一般性轉移支付。是以基本公共服務均等化為目標，均衡地區之間的財力差距，不指定資金具體用途，由接受轉移支付的下級政府統籌安排使用的轉移支付；二是專項轉移支付。是上級政府對承擔委托事務、共同事務的下級政府給予的具有指定用途的資金補助，以及對應由下級政府承擔的事務給予的具有指定用途的獎勵或補助。主要用于教育、社會保障、農業等方面。
近年來浙江財政改革實踐中探索出的一種新型轉移支付方式——專項性一般轉移支付，其實質是運用因素法來分配專項性轉移支付資金，在明確規定使用方向的前提下，納入一般性轉移支付，使其既具有一般性轉移支付的財力補助特點，同時又能實現專項轉移支付的特定政策目標。
二、桐廬縣鄉鎮財政管理體制和財政轉移支付情況
（一）桐廬縣鄉鎮財政管理體制
目前桐廬縣4個街道、6個鄉鎮和4個鄉實行統一的 “劃分收支、核定基數、收支掛鉤、超收分成、歉收賠補”財政管理體制。在現行體制中突出以下幾個特點：一是按地理位置及財政收支狀況把鄉鎮（街道）分為三類，分別確定年遞增比例。一類鄉鎮（街道）：城南街道、桐君街道、富春江鎮、橫村鎮、江南鎮、分水鎮，年遞增比例為12%；二類鄉鎮（街道）：鳳川街道、舊縣街道、瑤琳鎮、鐘山鄉，年遞增比例為1 0 %；三類鄉鎮（街道）：莪山鄉、百江鎮、新合鄉、合村鄉，年遞增比例為8%。二是重點突出對中心城鎮的建設，政策有所傾斜。完善鄉鎮財政體制，進一步加大對中心鎮分成力度，如分水鎮地方稅收除營業稅外超基數部分全額留鎮。加快發展中心鎮培育中心鎮，依法收取的規費留縣部分全額返還，中心鎮范圍內收取的土地出讓金凈收益可用部分全額返還。三是增加獎勵措施。設立“兩保一掛”獎勵，對完成兩保任務（即保證完成當年財政收入任務、保證當年財政財務實現收支綜合平衡）的鄉鎮（街道），縣財政給予獎勵。
（二）桐廬縣對鄉鎮財政轉移支付情況
1．財政轉移支付總量不斷增大
如表一所示：2012年至2014年桐廬縣財政對鄉鎮財政轉移支付資金總量達7.07億元，其中一般性轉移支付2.64億元、專項轉移支付4.42億元。從2012年的2億元、提高到2013年的2.01億元和2014年的3.05億元，分別比上年提高86.1%、0.5%和51.2%。
2．財政轉移支付成為鄉鎮收入的重要組成部分
如表一所示：2012年至2014年鄉鎮財政轉移支付占可用資金平均比重在80%以上，其中2012年占比75.5%、2013年占比71.1%，2014年更是達到了94.4%。財政轉移支付資金成為鄉鎮體制收入的主要資金來源，為鄉鎮財政正常運行和社會事業發展提供了堅實的物質基礎。
3．專項轉移支付逐年增加，增幅明顯
如表一所示，2012年至2014年鄉鎮財政轉移支付中一般性轉移支付固定為8814萬元，專項轉移支付逐年增長，從2012年的1.13億元，增加到2014年的2.16億元，分別增長91.1%、0.7%、90.9%，專項轉移支付占財政轉移支付總量的比重分別達56.1%、56.3%和71.1%。
4．財政轉移支付以民生事業為主
（1）一般性轉移支付。近年來桐廬縣對鄉鎮一般性轉移支付固定為每年8814萬元，其中：工資福利支出7357萬元，主要為對鄉鎮行政事業人員的工資及社會保障補助；商品和服務支出650萬元，主要是對鄉鎮公用經費、福利費等補助；對個人和家庭補助807萬元，主要是對退休人員及住房公積金補助。
（2）專項轉移支付。如表二所示：2012年至2014年桐廬縣對鄉鎮專項轉移支付中民生支出分別為1.27億元、1.69億元和2.87億元，分別比上年增長33.5%和69.9%。民生項目占鄉鎮轉移支付的比重分別為68.9%、69.34%和91.32%。財政轉移支付規模增加，并大力投向事關民生的領域，引導了鄉鎮政府資金投向，大大促進了鄉鎮各項民生事業發展。
三、桐廬縣對鄉鎮財政轉移支付中存在的問題
（一）現行鄉鎮財政體制運行基礎薄弱
財政轉移支付應是建立在一定財政體制基礎之上的政府間財政收入再分配的手段，合理劃分各級政府的事權、財權是財政轉移支付制度運行的基礎。但由于目前桐廬縣鄉鎮作為最基層政府，與縣級政府間存在事權劃分不清、財權與事權不匹配、鄉鎮政府職能定位不明等情況及經濟發展進入新常態，由此造成鄉鎮財政運行困難。桐廬縣納入鄉鎮財政體制管理的14個鄉鎮（含4個街道）2012年至2014年鄉鎮財政體制分成分別為1183萬元、-37萬元和-2140萬元，鄉鎮可用資金少，致使財政轉移支付實施效果大打折扣。
（二）財政轉移支付規模尚小
據統計，2012年至2014年桐廬縣通過縣級財政和部門直接撥付鄉鎮的資金分別為7.94億元、10.33億元和11.89億元，而同期縣財政對鄉鎮財政轉移支付資金分別為2億元、2.01億元和3.05億元，分別占比25.2%，19.5%和25.7%。這意味著近四分之三的資金未通過財政體制進行撥付，鄉鎮財政通過暫存暫付款進行核算，財政失去有效監管。
（三）財政轉移支付結構不合理
近幾年桐廬縣對鄉鎮財政轉移支付中一般性轉移支付每年固定安排8814萬元，專項轉移支付增幅較大，2014年達到2.16億元，比上年增長90.9%。但目前桐廬縣對鄉鎮專項轉移支付范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業，到處“撒胡椒粉”。同時，不少專項轉移支付資金的分配使用缺乏事權依據，缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現資金使用的分散、浪費和低效率。
（四）財政轉移支付資金分配不科學
目前桐廬縣現行的財政轉移支付中，并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學的依據。目前，仍然堅持“存量不動，增量調節”的原則，并在此基礎上采取“基數法”計算財政轉移支付的資金數額。另外還有一些財政轉移支付資金干脆就根據撥付者的主觀判斷，而不是根據一套規范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成財政轉移支付的盲目性和隨意性，使財政轉移支付演變為鄉鎮政府與縣級政府之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉移支付的效率。
（五）財政轉移支付資金使用管理不規范
目前桐廬縣對鄉財政轉移支付資金中仍存在資金使用管理不規范問題。近年來，對鄉鎮專項審計中就發現多起財政轉移支付資金使用不規范問題。如存在項目資金滯留未及時下撥問題，2013年發現某鄉政府暫存款賬面反映2012年前撥入的移民項目建設補助款計20.08萬元未下撥；新農村專戶水利資金賬面反映2012年前撥入水利資金26.74萬元以及土地復墾資金16.35萬元，未按規定及時下撥。甚至還發現轉移支付資金移用問題，如2013年某鎮政府將上級土管部門撥入的土地收購及征地款1002.83萬元作政府其他收入等。
四、規范桐廬縣對鄉鎮財政轉移支付的對策
（一）擴大對鄉鎮財政轉移支付的規模
努力提高縣對鄉鎮財政轉移支付占鄉鎮實際可用資金的比重，將原通過部門撥付到鄉鎮的資金盡量通過轉移支付方式進行，如將相對固定的社區經費、村級便民中心經費、村主要干部基本報酬、最低生活保障等項目經費納入縣對鄉財政轉移支付范疇。同時，整合財政專項資金，將桐廬縣交通發展、生態文明建設等28項財政專項資金對涉及鄉鎮部分進行因素法分配，盡量納入轉移支付范疇，一方面增加鄉鎮財政體制內可用資金，另一方面便于鄉鎮統籌安排轉移支付資金，加強對財政轉移支付資金的監管。
（二）優化財政轉移支付結構
針對目前桐廬縣對鄉鎮財政轉移支付中以專項轉移支付為主的特點，以及在專項轉移支付資金使用中存在的問題，應逐步擴大一般性轉移支付范圍。可將原為專項轉移支付轉化為專項性一般轉移支付，其目標是重點解決鄉鎮政府財政收入能力與支出責任的不對稱問題，使接受轉移支付的鄉鎮能有足夠的財力履行政府的基本職能，合理安排轉移支付，發揮資金的最大效益。逐步建立起一種以一般性轉移支付為主，以專項轉移支付為附，以專項性一般轉移支付作補充的復合型縣對鄉鎮財政轉移支付。
（三）規范財政轉移支付管理方式
針對目前桐廬縣對鄉鎮財政轉移支付資金管理中存在的問題，應加強規范分配方式、預算管理、撥付流程和績效管理：一是盡可能多地采用因素法分配資金。用地域面積、人口數量、城鎮化程度、人口密度等“因素法”代替“基數法”計算財政轉移支付數額，設計出一套科學的公式，對各鄉鎮的收入能力和支出需要進行測算，以此確定轉移支付的數額。二是研究改進轉移支付預算編制流程，提前編制預算。縣財政要將數額固定的轉移支付指標提前通知鄉鎮，并要求鄉鎮編入預算，提高鄉鎮預算編報的完整性，以有利于人大監督。三是深化國庫集中支付制度。目前桐廬縣鄉鎮雖已全部實現國庫集中支付，但由于納入國庫集中支付的資金量小，資金監管不全，應重點研究建立專項轉移支付資金的信息反饋機制，逐步實現對專項轉移支付資金的動態監控。四是積極開展轉移支付資金績效評價。建立健全預算績效目標、運行跟蹤、評價管理等綜合體系，進一步構建權力陽光運行機制。
（四）創新財政管理體制，逐步推行“分類管理”
針對各鄉鎮的實際情況，筆者建議可探索實行鄉鎮財政分類管理機制。一是對城南街道等四個街道要逐步納入縣本級，作為縣級部門統一納入預算；二是對新合鄉等偏遠山區以及財政基礎薄弱的鄉鎮財政實行“鄉財縣管”模式，即在鄉鎮政府管理財政的法律主體地位不變、財政資金的所有權和使用權不變、鄉鎮政府享有的債權和承擔的債務不變的基礎上，財政收支統一由縣財政核算；三是規范中心鎮等鄉鎮財政預算管理。縣級財政部門在預算編制、賬戶設置、集中收付、政府采購和票據管理等方面，對鄉鎮財政進行管理和監督。鄉鎮政府在縣級財政部門的指導下，編制本級預算、決算草案和本級預算的調整方案，組織本級預算的執行，提高財政管理水平和工作效率。
（五）加強對轉移支付的宣傳、指導和監督
一是大力宣傳轉移支付的政策性和針對性，大幅度提高鄉鎮干部和群眾的政策觀念。建立健全監督機制和監督制度， 使監督日常化、規范化。專業監督和群眾監督相結合， 促進民主決策，民主理財，確保專款專用；二是加強業務指導。主管部門加強指導鄉鎮的財務工作，規范轉移支付的核算，規范核算程序、核算內容、核算票據，使依據充分，資料齊全，資金來源清楚，使財務賬上隨時準確反映轉移支付使用情況；三是加強監督。積極發揮鄉鎮財政所（局）的監督職能，桐廬縣14個鄉鎮（街道）已單設財政所（局），要定期向領導和有關部門匯報轉移支付使用情況和項目進展情況；相關職能部門要定期對鄉鎮財務情況進行檢查指導；組織、監察部門對初次挪用占用專項撥款的單位和有關人員進行批評教育，對屢教不改者進行嚴肅處理。
課題組組長：徐志勇 畢文浩
成 員：吳俊華（執筆） 濮文鑫 謝雪宏
