羅江縣米禎東名師工作室課題組
近年來，隨著貫徹中央八項規定，嚴肅財經紀律，推進厲行節約反對浪費，從源頭上治理腐敗工作的深入開展，行政事業單位財務活動也隨之發生重大變革，行政事業單位內部控制進一步加強，規范財務收支行為已成為當務之急。
為促進羅江縣行政事業單位經濟管理健康運行，幫助單位建立并實施有效的內部控制制度，規范其財務收支行為和會計核算、監督工作,本課題組深入全縣60多個行政事業單位，采取填寫調查表，參與財務檢查，到單位走訪了解和聽、議、看相結合的方式，進行為期6個多月的實地調研，摸底我縣行政事業單位內控制度建設的現狀、存在問題及原因，尋找解決問題的措施和辦法。
一、現狀
調研發現，我縣行政事業單位內控制度建設總體情況不容樂觀，制度健全并有效執行的較少，制度不健全、執行不力以及無制度的情況，各行政事業單位均不同程度存在：
現象一：“一把手”一人獨大，以權代法，無內控。由于單位主要負責人即“一把手”擁有財務收支審批、物資采購、工程項目決策等決定權，在缺乏監督的情況下，將導致一人獨大，以權代法。如財務檢查發現，某單位及其下屬單位2013年幾乎所有支出憑證的“審核”和“審批”簽字欄均由“一把手”一人簽署，無其他分管領導和監督人員簽字，對外簽訂經濟合同也只有“一把手”一人代表甲方簽字，無單位公章和簽訂日期。從財務憑證上看，完全是“一把手”一人說了算，無任何內部控制跡象。
現象二：隨意在制度匯編中羅列幾條規定，非內控。調研發現，不僅小單位在制定的制度匯編中只有少數幾項財務管理規定，一些業務主管部門制定的內控制度也只有只言片語。如某兩個小單位的制度匯編中涉及內控制度的只有“財務管理規定”和“通訊費報銷標準”兩項，某主管部門的制度匯編中涉及內控制度的也只有財務管理和固定資產管理兩項簡單操作規定，不是真正意義上的內部控制制度。
現象三：制度制定與執行“兩張皮”，不配比。一是制度制定的目的是為了應付檢查，走形式。如某單位為迎接群教檢查，完全引用縣財政局制定的《羅江縣行政事業單位內部財務管理制度示范》作為自己的財務管理制度，所制定的內部審計制度也是從網上下載，與單位實際業務幾乎無關。二是不按制度規定執行。如某單位財務管理制度中規定職工借款只能預借差旅費，其他款項一律不得借支，但實際執行中不僅有借差旅費，還有借工程款、維穩費、辦證費、接待費等各種借款。又如某單位現金管理制度規定1000元以上的支出必須轉賬，但實際支出中每月都有大額取現和大量現金支出，最大取現額為100萬元。三是已經執行的做法未寫入現行制度。如某單位經費報銷實行經辦簽字、財務審核、部門主管審核、分管領導審核、鎮長審批、書記審批等六簽字，但未寫入制度。某單位將現金余額控制為零，所有經費報銷實行銀行轉賬和網銀支付，包括個人使用現金經辦的業務，報賬時也不支付現金，而是用單位網銀轉賬支付，這些好的做法并未在制度中體現。
現象四：制度制定缺乏統一指導，不規范。調研發現，除教育、衛生等少數部門有較規范、格式統一的財務管理制度外，其他大多數單位基本上是各自為政，未按照規定制定內部控制制度。主要表現在：一是制度簡單、粗糙，沒有體現精細化管理的內控要求。如某單位的財務管理制度只有經費報銷辦法、辦公用品采購及加班費、通訊費報銷標準等少數幾項規定，沒有“三重一大”議事決策、會計人員崗位職責、財產清查和固定資產管理等必須要的內控制度，找不到如何通過崗位設置、嚴格審批程序、嚴格物資出入庫管理、嚴格控制現金使用等具體的內控制度規定。二是執行上級財務管理規定，單位自身未制定內控制度。調研發現，很多單位不會制定內控制度，除制定簡單的財務管理規定外，凡是涉及收費標準、專項資金使用管理等規定均以上級有關文件為準，沒有細化為單位內部的管理制度。三是制度的形成五花八門、存放凌亂。調研發現，有的單位制定的制度以正式文件形式印發內部各股室、下屬單位實施，但只做到股室一冊，未發放到職工個人。有的單位制度制定后，還停留在文件夾、檔案柜和電腦里，除制定人知道一些外，領導和相關人員均不知情。還有一些單位的制度未以正式文件形式印發且未裝訂，凌亂地放在文件夾之內，管理很不規范。
現象五：制度制定違反規定，不具操作性。如某單位上墻的會計崗位職責出現“登記現金日記賬、銀行存款日記賬，不隨意坐支現金，不得白條抵庫，認真保管好庫存現金、有價證券，努力控制庫存現金限額，確保資金安全”等內容，將出納職責寫入會計職責。又如某單位財務管理制度規定2000元以上的支出轉賬支付，明顯違反1000元以上轉賬支付的規定。
現象六：制度執行無檢查評價，未修訂完善。調研發現，大多數單位制度建設存在兩個方面的問題：一是未建立對已制定的內控制度進行定期檢查和評價制度。不僅單位對制度是否有效執行，是否存在缺陷，少有檢查評價，主管部門對下屬單位內部審計，政府審計部門對預算單位審計也未將內控制度檢查評價予以足夠關注，只是在發現單位內部管理特別混亂時才予指出。即使單位對內控制度檢查評價有所作為，也只是在接受財務檢查，開展群教活動等過程中監管部門要求其完善內控制度時，才被動地進行制度完善，但所作的完善也是很簡單、倉促的，沒有從查找制度的缺陷方面進行完善。二是制度執行時間已久，未及時修訂。調研發現，一些二級預算單位目前執行的是1997年制定的財務管理制度，一直未修訂更新。一些黨政機關事業單位執行的是2003年制定的財務管理制度，2014年群教活動開展后才進行了修訂，但仍然很粗糙，與財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》的規定相距甚遠，亟待修訂完善。
現象七：未建立財產清查制度，家底不清。財務檢查發現，大多數單位沒有建立定期財產清查制度，大宗物資以購作支，無出入庫登記。一些單位處置資產不辦理相關資產轉移手續，不進行賬務處理，導致賬實不符。一些單位固定資產沒有建卡、建臺賬，沒有進行清查盤點，閑置的資產隨意堆放，是否賬實相符，是否有貪污、被盜、毀損，或被其他單位和個人占用等情況概不清楚，管理十分混亂。
現象八：內控崗位設置不合理，不相容職務未分離。調研發現，一些經濟業務較多、發生頻繁、賬務處理較復雜的單位沒有單獨設置會計機構、配備專職會計人員，會計、出納多為兼職，且有辦公室主任兼會計，或辦公室主任兼出納的現象。一些二至三人的小單位，由于受人員編制的影響，往往只有兩個領導一個兵，或者兩個領導加一個臨聘人員，不得不由領導兼出納，工作人員既兼辦公室主任又兼會計、采購，甚至兼付款，或者領導兼出納，臨聘人員兼會計、采購、付款等，嚴重違背不相容職務相分離的內部控制制度。
現象九：出納人員保管所有印鑒，藏巨大隱患。由于一些單位任用的出納是單位負責人的“自己人”，再加上又兼任辦公室主任，于是將單位公章、單位負責人的印章和出納印章全部交由出納一人保管，給出納舞弊提供了巨大空間，暗藏著隨意轉款、取現、貪污挪用公款的隱患。全國各地均發生過上述因出納保管單位全部印鑒導致的違法犯罪典型案件，監管部門應予警惕。
現象十：會計是“記賬先生”，出納是“付款小姐”，無會計控制。財務檢查發現，一些二級預算單位和部分機關事業單位的會計、出納人員沒有履行對原始憑證審核的職責，違規支付費用、大額現金交易、違法單據入賬等現象屢禁不止。如某單位“白發票入賬”98張12960元，某單位多次“花票報賬”，連續幾年大額現金交易，無經辦人簽字、審核人審查的票據入賬等問題，單位會計明知不符合規定，卻視而不見。出納更是見單即付款，無任何審查意識。如某單位一張既沒有領導審批，也沒有注明借款年份的5000元借款，出納照單付款。該借款至今尚存放出納手中，借款人已調離單位，出納也未向現任單位主要領導匯報該筆借款不合規情況。
現象十一：內部審計制度不健全，重形式輕實質審計。調研發現，鄉鎮和縣級業務主管部門均建立了內部審計機構，定期或不定期對下屬單位進行內部審計。但審計水平很有限，僅僅停留在財務收支形式上的審計，沒有對內控制度健全及有效性進行檢查評價和對原始憑證的合理性、合法性、完整性進行實質性審查。如某主管部門下屬被內部審計過的一些單位仍然出現白發票報賬、花票入賬、違規支付招待費現象，就是不注重經濟業務實質性審計所致。此外，一些規模較大的事業單位、鄉鎮和主管部門沒有成立對自身進行內部審計的組織，需要健全完善。
現象十二：制度宣傳貫徹不到位，忽視職工知情權。調研發現，很少有單位將內控制度印發至所有職工人手一冊，也未見組織職工學習制度的記錄。大多數單位內控制度未上墻，也未見業務流程圖。詢問職工，絕大多數職工不清楚單位有哪些內部管理制度，日常操作有疑問的以財務人員解釋為主，給財務人員帶來極大的不便。
二、問題
內部控制制度不健全，會導致一系列危及財政資金、國有資產安全和干部職工安全的風險，違法亂紀行為將隨之產生。調研發現，當前行政事業單位經濟活動中至少存在五大制度亂象和八個財務行為失控。
五大制度亂象是：
亂象一：“一把手”一人說了算，搞權錢交易。調研發現，一些單位“一把手”一人獨大，權利沒有得到嚴格的約束，在物資采購、項目決策、經費審批、資金撥付上既是決策者，又是執行者，且長期與自己“私交密切”的供應商進行權錢交易，套取項目經費和公共資金，或者直接打招呼，讓經辦人員向自己的親友開設的經濟實體采購工程、貨物和服務，搞利益輸送。
亂象二：“一把手”司機成為隱形出納，瘋狂舞弊。財務檢查發現，某單位“一把手”司機最近幾年大量使用未加蓋公章的白發票和虛開的修理費、酒水發票報銷用餐費、維修費等，財務人員卻視而不見，照單付款，被審計發現后，“一把手”才引起重視，辭退了該司機。
亂象三：二級預算單位負責人兼出納和審批，違法亂紀。財務檢查發現，某單位下屬的一個二級預算單位某副職負責人長期兼任出納和400元以下的支出審批。賬面反映該負責人既是經辦、付款，又是審核、審批，除變著花樣報銷各種用餐費外，還多次使用未加蓋公章的白發票報銷費用，且先后報賬的白發票聯號，性質惡劣。該人截止檢查日仍然擔任上述職務，未引起主管單位領導的重視。
亂象四：單位負責人變動，出納或會計隨之變動，成為單位負責人的“自己人”。如某單位前后兩任“一把手”報到后不到一周即對會計、出納進行更換，其中一位“一把手”將一位與其私交甚好，沒有會計從業資格證的普通職工提拔為辦公室主任兼出納，后又提拔為分管辦公室的領導干部，一人身兼三種重要職務，為非作歹數年才被更換。又如某鎮三年主要領導更換三次，出納也變更三次，更換出納已成為習慣。
亂象五：會計與“一把手”狼狽為奸，合謀貪污公款。如已被追究刑事責任的某單位會計按照“一把手”的授意將上百萬元的公款存入個人賬戶，用于一把手揮霍和日后私分。案發后該單位職工和繼任領導方才知曉，內控如此缺失，實屬罕見。當前機關事業單位是否還存在上述現象，包括是否存在出納與“一把手”合謀私設“小金庫”，貪污公款等現象，監管部門應予警惕。
八個財務行為失控是：
——費用開支失控。財務檢查發現，單位費用開支最容易失控的是車輛燃油費、過路費、維修費、招待費、會議培訓費。如某單位某車輛每月燃油費平均5000元（其他同類車輛2000元左右），過路費加洗車費1000元左右（其他同類車輛500元左右），該車僅此兩項費用一年就達7.2萬元，如果再出現頻繁修理，年運行費用將高達10萬元以上，如此高的車輛運行費不合常規且有可能存在舞弊嫌疑。2013、2014年正值嚴格貫徹中央八項規定、監督檢查頻繁時期，但一些單位并沒有收手，而是采取在供應商處領用酒水不記賬，檢查過后再付款入賬的方式規避檢查。
——現金管理失控。隨著貫徹中央八項規定，推行公務卡，財政部門加強現金監管以來，絕大多數單位現金控制意識增強，但仍有一些單位，特別是一些鄉鎮現金控制意識淡薄。最近檢查發現，部分鄉鎮仍然有大量現金借支和大額取現及大量現金支付現象，需要加強指導整改。
——物資采購失控。財務檢查發現，各單位均不同程度存在辦公用品、各種耗材、甚至大宗物資以購作支現象，沒有按規定計入“庫存物資”科目進行出入庫登記和按實際耗用列支出。如某二級預算單位2014年5月購買醫療耗材一批73500元，直接列“事業支出”，未見入庫記錄和該物資的使用去向。該單位一年發生6～7次購買電腦耗材，每次金額5000～7000元，均直接作支出，未注明使用去向。2013～2014年多次購酒水數萬元也直接計入培訓費、公務接待費科目，物資進出核算極不規范。
——固定資產管理失控。調研發現，盡管所有的行政事業單位均造冊將固定資產錄入了國有資產管理系統，但由于報損處置審批手續復雜、拖延，人為導致賬實不符。一些單位領導不注重資產處置程序，將電腦、辦公桌椅送給下屬單位，不辦理資產移交手續，下屬單位管理不善，資產已經毀損或處置，也未向上級單位報告，導致賬實不符。絕大多數單位均沒有對固定資產建檔建卡，歸口管理落實到使用人，也沒有建立定期清查核對制度，閑置和下落不明、賬上有實際無、或者賬上無實際有的現象不同程度存在，管理比較混亂。
——預算管理失控。據了解，目前一些單位負責人不注重財經方針政策和財務會計知識的學習，沒有預算控制的概念，不問資金來源和用途去向，看賬戶余額安排支出已成為習慣，再加上不按預算安排收支導致入不敷出，不良負債和嚴重虧損也很少被監管部門問責，所以更無預算控制的概念。
——會計核算失控。由于一些單位負責人隨意任用無證人員從事會計工作，再加上缺乏主管部門的必要指導，會計人員素質極低。會計不按制度規定核算，不做賬或做大賬、收支掛往來、大宗物資采購以購作支、長期不進行實物資產和往來款項清查核對、隨意調整賬目、隨心所欲編制預決算和財務報表導致賬賬不符、賬實不符、賬表不符等問題時有發生。
——會計監督失控。由于一些單位存在一把手“一人獨大”現象，班子成員為維護“政令暢通”不發表任何不同意見，不對單位財務收支進行審查把關，再加上會計人員甘愿做“記賬先生”和“付款小姐”，不履行監督職責，導致單位一切經濟活動均由“一把手”個人說了算，制度成了擺設，監督成了空話。特別是出納人員見領導簽字的單據就付款，不問是否合理合法，導致大量違法原始憑證入賬，財務收支源頭失控，對單位經濟活動危害極大。
——財務公開失控。公開是最好的監督，然而一些單位為了隱瞞不可告人的秘密，單位財務從不向班子成員公開，也不向職工公開，甚至搞多套賬，設立“小金庫”，即使要求在網上對外公開，也是有保留的，不是單位真實的財務狀況。
三、原因
內部控制制度不健全導致的制度亂象和財務行為失控，既有主觀原因，也有客觀原因，還有體制機制原因，主要表現為八個缺位：
——主要領導不重視，認識缺位。調研發現，單位內部控制制度是否健全，跟單位主要領導認識密切相關。單位主要領導重視，內控制度就健全；不重視，內控制度就渙散。單位主要領導認識缺位的主要表現有：一是一些單位負責人一人獨大，個人說了算，不想建立內控制度。二是未認真學習過內控知識，沒有內控概念，不知如何建立內控制度。三是沒有因內控出問題被追過責，心存僥幸，認為內控制度健全與否與自己任職關系不大。四是遇檢查，照抄照搬現成制度，裝樣子、走形式，不愿意建立適合本單位情況的內控制度。五是認為會計人員單指會計，出納系非會計人員，隨意任用出納且頻繁變動，導致原始憑證控制不嚴，源頭出現漏洞。
——單位機構編制緊，人員缺位。實施內部控制的關鍵在于人，沒有內控人員正確履職，再好的內控制度，也不能起任何作用。調研發現，縣級部門單位和鄉鎮編制普遍較少，且臨近退休的老同志和領導職數占比偏大（如某局，7個領導1個兵），結構不合理；鄉鎮新進人員被縣級部門抽調、縣級部門人員被省市抽調頻繁發生，特別是年輕人被提拔、調動非常頻繁，導致的結果是工作人員少，身兼數職是常態，不相容職務未分離難避免。會計人員更是奇缺，即使是一些規模較大的部門會計人員都無法做到專職，更何況哪些幾個人的小單位由于受經費和人員編制的制約，不得不出現領導干部兼出納、會計現象。
——內控人員素質低，履職缺位。內部控制各環節，各關鍵崗位均需要素質和能力相匹配的工作人員并認真履職，否則，再好的內部控制也不能發揮應有的控制作用。調研發現，行政事業單位90%以上內控崗位為兼職人員，沒有相應的資質和工作經驗，不能完全按規定履職。以會計人員為例，導致會計是“記賬先生”，出納是“付款小姐”的原因有三：一是無證上崗，對會計基礎知識和財經法紀一無所知或知之甚少，不能正確履職。二是出于自身經濟利益（能多拿幾個就多拿幾個），不愿意堅持原則。三是怕受打擊報復，不敢堅持原則。全縣118個預算單位中，教育系統會計人員持證上崗率75%；衛生系統會計持證上崗率100%，但出納持證上崗只有38%；鄉鎮90%的會計有證，90%的出納無證且變動頻繁；縣級部門42%的會計無證，80%的出納無證，部分單位出納會計變動頻繁。會計、出納的低持證上崗率和變動頻繁是導致不能正確履職的主要原因。
——主管部門不作為，指導缺位。調研發現，有主管部門經常指導的單位，財務管理較規范；無主管部門指導的單位，財務管理則混亂。如某主管部門下屬單位長期無人指導，出現自定政策發職稱、職業資格和上崗證補貼。又如某主管部門對下屬單位內部審計、財務聯查會審走形式，業務招待費中出現東拼西湊的“花票”入賬，自定政策發放兼職補助，職務補助等違紀違規現象均未指出并要求整改。鄉鎮和一些會計基礎工作較差的機關事業單位更是迫切需要監管部門進行面對面的指導，而實際工作中相關部門很少進行這種方式的指導。
——督促檢查不給力，監督缺位。內部控制制度是否健全，是否有效執行以及內控制度本身是否有缺陷，一方面單位應當建立健全檢查評價制度，另一方面監管部門在財務審計和檢查中應將內控制度檢查予以重點關注，才能發現制度漏洞，及時健全完善，發揮其應有的控制作用。然而實際工作中，絕大多數單位沒有建立內控制度檢查評價制度，審計部門對單位內控制度審計也是附帶性質的，沒有作為重點檢查和評價，財政、監察等監管部門側重違法違紀行為檢查，也沒有對單位內控制度進行專門關注和評價，這是導致當前單位內控制度不健全、執行不力的重要原因之一。
——處理處罰不夠嚴，問責缺位?！稌嫹ā返谒氖l明確規定，未按照規定建立并實施單位內部會計監督制度的行為，單位和直接負責的主管人員均應當承擔法律責任。然而實際工作中，無論是紀委監察，還是審計、財政等部門開展的檢查，一般重點關注財務收支是否違紀違法，很少關注內控制度建設是否違法，從而導致對內部控制制度不健全的違法行為沒有給予處罰。從歷次財務檢查對存在問題單位的處罰來看，主要采取責令限期改正和通報的形式，罰款處罰比較少，即使有罰款金額也比較小。對人的的處理也主要采取誡勉談話、調離崗位等方式，很少有給予降級、撤職至開除的行政處分。處理處罰總體偏軟，沒有起到震懾作用，沒有促使責任單位和責任人對財經法紀產生敬畏感。
——制度形成未宣傳，執行缺位。調研發現，當前無論是制度健全，還是不健全的單位，制度制定后均被鎖進了“籠子”。即要么存放在檔案室或文件夾，要么存放于電腦或書柜里，也未見制度上墻，即使上墻的制度也是走形式，很少有人認真關注并嚴格遵守。
——制度執行無獎懲，考核缺位。目前，無論組織人事部門對干部考核，或者單位對職工的考核主要體現在德、能、勤、績、廉五個方面，沒有把遵守內部控制制度細化到考核中去，導致遵守制度的人沒有得到嘉獎，違反制度的人沒有得到相應的處罰，不利于內部控制制度的貫徹執行。
四、措施
針對當前行政事業單位內部控制制度存在的情況及問題，結合財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，從外部監管和內部制約兩個方面梳理出解決問題的十二項措施。
措施一：制定制度示范，指導單位健全內控制度體系。針對目前各單位不會制定和不能制定規范的內部控制制度現狀，制定一套格式統一、內容規范、控制嚴密、可操作性強、各行政事業單位普遍適用的制度示范（即制度模板）。各單位結合自身實際，在制度示范的基礎上進行增減、細化后成為自己的內部控制制度草案，報財政部門審定后印發實施，并報財政、審計、紀委監察等部門備案，作為今后檢查內部控制制度建立和執行情況的主要依據，從指導健全內控體系入手強化單位內控制度建設。
措施二：出臺管理辦法，強化會計機構會計人員管理。我縣會計機構設置和會計人員配備，受到縣委、縣政府的高度重視和支持，納入縣委常委會和縣政府常務會議題。自2015年3月份起，由縣委組織部牽頭組織，縣財政局草擬了《羅江縣行政事業單位會計機構、會計人員管理辦法》，內容包括建立健全會計機構、規范會計人員任職管理、加強會計業務培訓和指導、強化會計人員監督管理等四個方面，從規范會計機構和會計人員管理層面，強化單位內控制度建設。
措施三：實行片區指導，提高會計人員履行職責能力?？h財政局擬將全縣所有一級預算單位劃分為鄉鎮口、農業口、經濟商務口、政法口、群團組織口和四大班子及其他部門口共六個片區，實行會計業務片區指導制度。具體措施是，從縣財政局現有機關工作人員或縣級各部門單位會計人員中挑選六名業務能手擔任六個片區的會計輔導員，主要負責各自片區預算單位原始憑證審查、賬務處理、預決算編制和日常各種報表編制的指導，以及迎接各種財務檢查、組織片區之間交叉檢查和內部審計等工作，切實解決單位會計是“記賬先生”、出納是“付款小姐”，對經濟業務源頭把關不嚴問題。此外，對各單位會計人員進行面對面的傳幫帶，從提升會計人員業務素質和履職能力方面，強化單位內控制度建設。
措施四：部門聯合行動，建立財務收支常態監管機制。為認真貫徹中央八項規定，嚴肅財經紀律，治理鋪張浪費，縣紀委監察、財政、審計、人社等部門已達成共識，每年初開展一次預算單位財務大檢查，每季度開展一次抽查，重點檢查存在問題單位整改落實情況，并建立財務違法違紀行為舉報制度和常態化的談話制度，對財務檢查和日常監管中發現的財務收支問題，召集單位主要領導，紀檢組長談話或交換意見，及時預警，告誡單位注意防范。
措施五：改進檢查方式，關注內控制度建立執行情況。為切實解決單位內控制度監督檢查弱化問題，一方面要求單位和主管部門在今后實施內部審計時應把內控制度建立健全和有效執行作為重點關注的內容，發現問題及時指導整改；另一方面縣紀委黨風廉政建設巡查，以及審計、財政等部門在今后財務檢查時也應當將單位內控制度建設和執行情況予以重點關注，發現問題及時指導整改，促進單位重視內控制度建設。
措施六：加大問責力度，警示單位及責任人敬畏法律。針對目前監管部門對財務收支違紀違法行為處理處罰偏軟，對內控制度監督檢查不力、問責缺位問題，紀委監察、財政、審計等部門應達成共識，對財務檢查和日常監管過程中發現的內控制度不健全，財務管理混亂的典型違紀違法案例，應發現一起，嚴肅查處一起，絕不姑息。特別是對涉及違紀違法的單位和主要領導及其他直接責任人，一定要從重處罰并公諸于眾，以警示責任單位和責任人敬畏法律，遠離違紀違法。
措施七：堅持集體決策，遏制單位負責人“一人說了算”。為遏制單位負責人一人獨大，以權代法現象，一方面單位應積極推行領導班子議事決策重大事項無記名投票制、黨政主要領導末位表態制、班子成員意見分歧較大事項暫緩表決制，以及單位主要領導不直接分管組織人事、財務、基建工程的“三個不直接分管”制度;另一方面要堅持重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用等“三重一大”事項黨委或黨組會集體決策制度。同時要發揮紀檢組長對單位黨風廉政建設和財務收支的監督職責，把違紀違法行為遏制在萌芽狀態。
措施八：規范業務流程，實行事前事中事后全程控制。內部控制的關鍵在于科學設置業務流程，做到事前、事中、事后均有控制，才能達到控制目標。如會議費報銷至少應包括事前經辦部門提出預算方案，經集體研究同意后實施，實施過程中費用結算應由經辦和付款兩人以上經辦，實施后由經辦人填寫報銷單，經審批人員嚴格審查批準后方可報銷入賬。因此，各單位在設置內控流程時應多借鑒其他單位的經驗或咨詢專家意見，以便制定科學規范、行之有效的內控制度，真正起到糾錯防弊的作用。
措施九：健全輪崗制度，確保關鍵崗位相互監督制約。輪崗是最有效的內部控制措施之一，一些重大違法違紀行為發生的直接原因是關鍵崗位長期沒有輪崗。因此，單位應重視建立健全輪崗制度。根據相關規定，單位的出納與會計、采購與付款、采購與財物保管、工程項目的決策與執行、資金撥付與記賬、審核審批與業務經辦等職務應分離，由不同的人員擔任，并定期輪崗，否則容易產生錯誤和舞弊。為此，單位應根據內部控制規范的要求正確梳理不相容崗位，由責任心強、思想素質好且有資質的人員擔任，并建立定期輪崗制度，使不相容崗位始終處于相互監督、相互制約之中，切實防范差錯和舞弊風險。
措施十：定期清查財產，嚴格往來款項實物資產管理。為了解決當前行政事業單位往來款項和實物資產不實的問題，監管部門應督促單位建立并實施嚴格的定期財產清查制度，至少每半年或一年應進行一次貨幣資金、往來款項和實物資產全面清查核對，發現賬實不符的，應及時按規定報批處理，調整賬目，確保賬實相符。同時還應建立實物資產出入庫登記制度，規范會計核算，強化會計監督。如大額物資采購應計入庫存物資科目，不得以購作支，鄉鎮從部門撥入資金屬于收入的應計入收入科目，不得計入往來科目虛增負債。
措施十一：開展內控評價，實時更新修正現行內控制度。內部控制制度是否健全并有效執行，最好的辦法是定期開展檢查和評價。不僅單位應建立內控制度檢查評價機制，監管部門也應當多加關注，發現問題應及時指出，以便單位進行改進。單位可結合內部審計開展內控制度的檢查和評價，發現有制度不健全的及時補充，有錯誤的及時修正，使內控制度始終保持在正確的運行通道之中。
措施十二：逗硬考核獎懲，促進干部職工遵守內控制度。內控制度的執行，關鍵在于人。只有單位全體干部職工自覺遵守內控制度，并按規定的業務流程辦事，才能真正起到糾錯防弊，保護單位資產、資金安全和干部職工安全的作用。為此，單位應健全內控考核制度，將內控制度的遵守情況細化到德、能、勤、績、廉之中，并兌現獎懲，促使干部職工自覺遵守內控制度，充分發揮內部控制獎優罰劣的控制作用。
（課題組成員：米禎東 陳俊遐 周振洪
李 文 姚 蕓 楊 麗）
【責任編輯：于 玲】
