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上城區財政局課題組引言
財政資金安全涉及財政管理各個方面，與經濟社會發展以及人民群眾的切身利益密切相關，是促進經濟發展和構建和諧社會的物質保證，對確保財政職能作用充分發揮、財政政策有效落實、財政資金規范高效使用具有重要意義，是各級政府全面搞好社會管理和公共服務的長期性任務和重要責任。那么該如何對財政資金實行有效監管呢？筆者認為，從某種意義上來講，加強財政資金的監管其實質就是強化對“國家金庫”分配使用的監控過程。
一、上城區財政資金管理的現狀
2010年4月上城區在杭州六城區中率先實施了國庫集中支付制度改革。國庫集中支付制度的改革，使上城區順利將財政性資金納入國庫單一賬戶體系，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。系統上線后運行平穩、效果顯著，取得樣板效應。上城區國庫集中支付制度改革在規范財政資金監管方面成效顯著，主要體現在以下幾個方面：
（一）強化了財政資金監管。首先，實行國庫集中支付后，財政收支均在國庫單一賬戶體系內運行，由過去多頭開戶改為國庫單一賬戶。其次，各預算單位在沒有發生支付業務之前，所有資金都集中在財政國庫賬戶上，減少了財政資金體外循環，防止了資金被擠占和挪用的現象發生。另外，由過去的資金存量分散在各單位賬戶全部集中到財政國庫賬戶，有利于增強政府宏觀調控能力。
（二）提高了資金撥付效益。實行國庫集中支付后，上城區貨物采購一般情況都由會計結算中心直接支付到商品或勞務供應商，減少了支付中間環節，壓縮了財政資金的在途時間，提高了資金的使用效率。從2012年統計數據來看，上城區政府采購總預算資金為34544萬元，實際采購金額23790萬元，節約資金10754萬元，節約率為31.13%，財政資金支付規模節減效益明顯。
（三）確保了預算執行到位。通過國庫支付制度改革，實行收支兩條線，凝聚了政府財力，促進了部門預算編制統一。同時，區財政局按照單位的預算和用款計劃確定的資金用途，通過國庫單一賬戶體系中的財政零余額賬戶，直接將財政性資金支付到收款人或收款單位賬戶，保證了專款專用；預算單位按照部門預算和用款計劃確定資金用途，根據區財政局授權，通過國庫單一賬戶體系中的單位零余額賬戶或特設專戶，將財政性資金支付到收款人或用款單位賬戶，確保預算執行到位。
（四） 規范了財政管理行為。實行國庫集中支付改革，財政資金從預算分配到資金撥付的各個環節都公開透明，強化了區財政局對預算單位執行情況的監督，預算執行實現了由以撥代支向以用款計劃列支轉變。同時，這項改革不僅是針對預算單位，而且也針對區財政局自身，對財政管理方式、服務理念提出了更高、更透明、更規范的要求。
（五） 增強了源頭治腐力度。實行國庫集中支付后，取消了預算單位實有資金賬戶，所有財政性資金均在國庫單一賬戶體系內運行，有效地防治了預算單位多頭設賬戶、私設“小金庫”的行為。財政性收入和支出實現“收入直繳，支出直付”，減少了中間環節，提高了資金運轉透明度。
（六）初步建立了預算執行過程的動態監控機制，增強了財政資金運行的安全性。一是改革后預算單位對財政資金的使用，要按照規定程序編報用款計劃，從而克服傳統支付方式下用款隨意性的弊端，有利于加強預算執行的控制。二是實現了對資金使用支付過程的動態監控。系統與代理銀行支付系統聯網，通過國庫單一賬戶體系，能夠實時監控到每一筆財政資金的支付活動，能及時發現、解決、糾正問題，有效保障了財政資金的安全運行。
二、現行財政國庫監控管理實踐中還存在亟需解決的問題上城區國庫集中支付制度改革實現了從資金撥付、資金使用、銀行清算，直到資金到達商品和勞務供應者賬戶全過程的監控，初步建立了預算執行過程的動態監控機制，增強了財政資金運作的安全性，有效杜絕了資金的不合理使用。按照不同的支付主體，對不同類型的財政資金支出，分別實行財政直接支付和財政授權支付。
財政直接支付程序流程：由預算單位按批準的部門預算和用款計劃向財政部門提出支付申請，財政部門審核無誤后，向代理銀行發出支付指令，通過清算系統，實現支付與國庫單一賬戶進行清算，財政資金從國庫單一賬戶直接撥付到收款人銀行賬戶。見圖1。
財政授權支付程序流程：由預算單位按照批準的部門預算和用款計劃，自行開出支付令，通知代理銀行支付資金，并通過全國銀行清算系統，與國庫單一賬戶進行清算。見圖2。
從以上流程圖可以看出，為了確保對財政資金流動的有效監控，在資金監控過程中，財政各部門應合理分工，相互配合。國庫部門按規定主要審核用款是否符合預算、是否按規定程序申請使用資金、是否根據合同條款支付資金、是否按項目進度申請使用資金。而支付結算中心負責對直接支付部分各單位支付款項的合同、協議、進度、票據是否合規、手續是否齊備等方面的審核，且負責對于授權支付部分的審核結算以及賬務的處理。國庫資金通過財政直接支付和授權支付，改變了資金撥付方式，硬化了預算管理，使得國庫單一賬戶體系的財政資金基本實現全過程監控，但在實際運行過程中，仍存在一些亟待研究解決的問題。
（一）一些預算單位不認真執行國庫集中支付的有關規定，資金支付隨意性較強，經常錯過銀行當日的清算時間，特別是出現大額的資金支付時，使代理銀行的財政備用金不夠墊付，勢必自行墊付資金。這樣既影響了預算單位正常用款，也在一定程度上挫傷了銀行代理財政業務的積極性。
（二）預算指標、科目、金額的調整。由于國庫資金來源渠道多樣，支出規模不等，開支更是復雜，次數繁多，而且執行中預算指標、科目、金額的變化較大，有時需要相互調整。如果沒有完備的業務系統支持，及時支付難以實現。
（三）動態監控范圍過窄，直接支付比例需要進一步提高。一方面，上城區國庫集中支付改革還處于逐步深化的階段，傳統轉撥形式的支付依然存在，如工程項目支出未完全納入國庫集中支付范圍。另一方面，國庫集中收付制度作為預算執行的基本制度，應包含對財政收支兩個層面的管理與監督。但從改革伊始，國庫集中支付改革明顯快于收入改革，上城區的財政國庫動態監控管理重點是圍繞改革資金的支付環節進行的監控管理。
（四）內部控制管理相對薄弱。我們往往注重對財政資金使用的合法性、合規性的審核監控管理，對國庫集中支付有關主體的內部控制管理相對薄弱。因人手原因，一人多崗、串崗現象時有發生。國庫動態監控中發現的違規問題，其根源在于內部管理制度的缺失和無效，缺乏違規后的制約措施，也使財政資金管理中存在潛在的風險。
（五）后臺數據修改的嚴肅性有待提高。在系統持續運行過程中，會產生大量的數據，這些數據對全區財政業務的正常開展舉足輕重，同時也對上城區財務信息記錄的追蹤至關重要。在實際執行過程中，因各種原因直接修改后臺數據庫行為時有發生，后臺數據的更改存在一定的隨意性，如果發生問題，責任往往難以界定。
（六）預算指標管理有待于進一步加強。指標是國庫集中支付的源頭，加強指標管理是搞好國庫集中支付的根本。一方面，由于區財力有限，部門預算編制仍不夠精細。另一方面，部分單位預算執行不夠規范，加上預算指標年初下達較晚，年度中間追加指標隨意性大，不但大大增加了財政部門的工作量，而且造成了財政資金在使用上的混亂，也給國庫集中支付工作帶來了一定的麻煩，容易產生矛盾和問題。
（七）單位的資金績效理念需進一步培育。財政資金的安全性較以往得到了很大的加強，但許多預算單位普遍存在財政給多少就用多少，對財政資金的支出效益沒有認真思考、規劃和總結，資金績效評價概念模糊。
三、解決的辦法和措施
針對上述國庫集中支付改革存在的困難和問題，必須采取切實有效的措施，進一步深化和完善改革工作，確保財政資金安全高效運行。為解決這些問題，上城區財政部門也做了一些有效探索，努力完善國庫集中支付制度的改革。
（一）理順、推行規范有序的預算執行機制
1．細化、透明化部門預算，提高財政資金分配科學性和安全性
首先要進一步強化部門預算管理，細化預算編制，規范單位項目支出預算編報，為預算執行提供具體、準確的依據。其次要建立嚴格的指標控制支出機制，凡需下達預算的支出，必須按照規定制作指標文件，嚴格依據指標文件進行資金撥付，堅決杜絕無指標文件、審批手續不全的撥款。
為了讓人大代表在審議政府預算前就參與到預算編制過程之中，使預算編制過程更加公開、民主、科學、合理，2012年9月，區人大常委會與區財政局溝通后決定，在杭州市率先對2013年部門預算開展參與式預算監督工作。整個工作分為四個階段：一是前期準備。確定參與式預算監督對象，區人大常委會組織區人大代表及相關人員開展預算審查業務培訓，財政部門將選定的部門預算年度計劃報區人大常委會財經工委供參會人員預審，提前十日向社會公告會議有關事項。二是民主懇談。召開民主懇談會，由財政部門向與會人員介紹部門預算編制計劃情況，與會人員分組對部門預算編制計劃逐項討論形成意見，并與財政部門就預算編制計劃進行民主懇談，會后財政部門對有關預算編制計劃作相應調整。三是意見反饋。遇有重大事項需會后研究確定的，區人大在收悉區政府財政部門關于重大事項答復意見的七日內，召開落實意見建議情況反饋會，區政府財政部門對預算建議調整情況向區人大代表及相關人員做出說明。四是跟蹤問效。區人大及其常委會對參與式預算執行情況實行全年監督，包括部門預算上會審查、專題匯報、決算審計、決算審議，財政部門結合參與式預算監督工作做好財政支出績效評價，并將評價結果反饋給區人大代表。
2．深化國庫集中支付改革，提高財政資金支付安全性
國庫集中支付改革是加強財政資金安全管理的重要措施和有力保障，要繼續深化完善國庫集中支付改革，在現有的改革基礎上進一步完善國庫集中支付運行機制，提高資金運行效率和效益。
（1）加強預算單位銀行賬戶管理。嚴格按照國庫管理制度改革要求，逐步撤消單位的實有資金賬戶，將單位所有資金全部納入國庫單一賬戶體系內運行，進一步完善國庫單一賬戶體系。對財政資金專戶的開設，嚴格履行財政內部審核、審批手續；對現已開設的財政資金專戶，要加大清理力度，能歸并的立即歸并，該撤銷的堅決撤銷；對財政資金專戶管理要按照“歸口統一管理，嚴格按程序開設，同類專戶歸并”的原則，統一到財政國庫部門管理，建立項目管理與資金管理相分離的相互監督、相互制約機制。按照這一思路，2012年區財政局對區預算單位銀行賬戶開展了財政年檢工作，應參加年檢單位156個，實際參加年檢單位156個。參加年檢的預算單位共計申報銀行賬戶491個，年檢合格賬戶486個，合格率達98.98%，預算單位銀行帳戶管理工作取得了階段性成效。
（2）推行公務卡結算。推行公務卡結算使支付行為查有據、尋有跡，提高公務消費支付的透明度，便于對公務支出過程的監控，從源頭上堵塞漏洞和預防腐敗。2012年，上城區國庫集中支付改革單位均已實現了公務卡改革，發放公務卡1832張，占應改革單位的51.4%，其中有六家單位完全取消了現金報銷方式。2012年全區公務卡刷卡結報1388萬元，在杭州各城區中使用量排名第一。上城區公務卡結算制度改革雖然取得了較好成效，但公務卡結算占比依然不高，在公務卡的推廣使用中，要調動供應商刷卡積極性，擴大銀行卡機具布設范圍，創造良好的公務卡用卡環境。預算單位差旅費、招待費和會議費等公務支出凡具備刷卡條件的，一律使用公務卡消費。
（3）逐步縮減授權支付范圍和比重。將會議費、招待費等納入直接支付的范圍，擴大財政直接支付的范圍，形成以財政直接支付為主，授權支付為輔的支付格局。強化授權支付審核監管，對單位的授權支付計劃進行嚴格甄別把關和跟蹤審查。
3．建立預算績效評價制度，確保財政資金使用效率
雖然國內開始公共財政制度改革已經十余年，部門預算、政府采購、國庫集中支付等改革卓有成效，但是財政支出效益和效率不高仍然是一個突出的問題。如何從根本上克服財政資金支出中的低效率，提高財政支出的績效水平，為政府施政能力的提高提供保證，這是近些年擺在各級政府面前的一項重大而艱巨的歷史任務。為探索這一重大課題，上城區于2012年5月召集杭州市財政監督、績效評價專家，召開2012年杭州市、區績效評價會議，會議圍繞杭州市、區如何開展績效評價標準化工作展開了激烈討論，并對上城區提交的杭州市地方標準規范《財政支出績效評價規范》修訂稿進行了審核、認定。這是杭州城區內財政支出績效評價第一個地方標準，對于推動上城區財政支出績效評價整體水平的提高具有重大意義，為區、縣開展績效評價工作做出了規范性指導。
對照《上城區財政支出績效評價規范》，區財政局適時調整2012年績效評價工作側重點，推動全區所有一級單位參與績效自評。通過實踐表明，績效自評有利于各單位樹立績效觀念，增強責任意識，進一步自覺規范財政支出項目管理，加強資金分配使用的監督，更加注重提高財政資金的使用效果。
（二）強化內控，建立資金安全監督長效機制
1．嚴格監控、審核支付要素的填報。支付要素填報不規范是國庫集中支付制度運行在技術操作層面必須引起重視而予以監控審核的環節。有不少單位支付經辦人不懂預算、不熟悉財務會計，隨意填報支付要素。如不理解支出科目分類含義，隨意填寫與本單位業務不相關的科目；支付摘要不能準確表達支付事項；將人員經費作公用經費開支、將專項經費作為人員經費使用，項目經費之間互相串用等。對此，財政局結算中心審核人員必須把好最后一道關口，同時做好單位操作人員的業務指導 工作。
2．財政部門要建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，加強財政局內部預算、執行、監督等管理機構的工作溝通，建立高效順暢的工作協調機制，做到預算編制、執行和監督各業務主體間信息溝通便捷順暢、實時共享，推進監督關口前移。積極推進預算執行動態監控改革，建立預警、提示、糾錯機制，及時發現疑點，強化源頭監管和同步跟蹤，達到事前審核、事中監控檢查、事后稽核評價的目標。在今后工作中將資金安全檢查工作制度化，定期開展自查。對下級預算單位資金管理情況要定期檢查與考核，及時通報、督促整改存在問題，加大責任追究力度，將內部監督檢查結果作為財政部門各單位評選先進和干部考核、任用的重要參考依據。
3 ．適度的信息披露。結算中心在工作過程中，比其他部門更容易發現單位的問題，因此結算中心應在日常業務處理的同時增強會計監管職能，協同財政監督部門或獨立對單位進行財務檢查監督。在財政資金運行過程中，針對監控核查發現的違法違規或不規范行為，責成單位改正，或通過規范的程序及時在一定范圍內進行通報，提出處理意見和建議，并擇機采取不同的方式適度向社會披露，促進預算單位和代理銀行加強內部管理。
（三）夯實基礎，建立并落實規范嚴謹的資金安全管理制度體系
1．嚴控業務操作流程，強化資金安全監管。建立、健全內部控制制度，規范資金支付中每一個環節，進一步理順財政內設機構職責，建立嚴密、規范、高效、安全的業務流程，嚴格按規定的流程辦理業務，后臺數據憑分管局長的授權修改，確保財政資金安全。在指標管理、資金撥付、資金調度、印鑒管理、會計核算和內部監督等關鍵環節，科學合理設置工作崗位，避免崗位交叉、重復。同時建立健全責任追究機制與制度執行考核制度，將財政資金安全管理責任分解落實到人，對制度執行不力的，及時通報并督促糾正。財政資金的支付堅持日清月結，做到賬賬一致，賬款相符。
2．規范操作權限，適時提升業務運行環境，保證財政資金系統安全。加強不同人員系統操作權限維護，規范各個崗位操作權限，確保系統運行安全通暢。一方面，要對業務部門與系統建設和管理部門的職責權限予以明確和規范，并嚴格限定業務操作人員與系統維護人員的職責權限，嚴禁系統維護人員兼任業務操作崗位，特別是涉及資金撥付環節的崗位。另一方面，要加強系統安全管理工作，定期進行硬件設備更新和業務系統版本適時升級，做好業務數據備份工作，健全系統安全保護措施。通過物理隔離技術，將財政資金業務與外網相隔離，防止病毒侵襲和數據遭到惡意破壞，確保國庫支付網絡系統信息傳輸的安全性和穩定性。
組 長：季黃輝
成 員：祝福根 趙建偉 葛向攀（執筆人）
