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杭州市財政局企業處課題組一、對產業類扶持專項資金的認識
（一）產業類扶持專項資金的屬性
專項資金是指財政部門或上級單位下撥的，具有專門指定用途或用于完成專項工作的資金。從資金來源看，主要為財政資金，因此具有公共性；從使用方向看，一般都有明確的使用范圍，有較強的針對性。
產業類專項資金屬于專項資金中的一類，主要是指各級政府為推動本地經濟發展、實現產業轉型升級等目標，圍繞黨委和政府中心工作，在一定時期內設立的，由財政部門安排的專門用于扶持特定產業發展的資金。除了具有專項資金的特點外，產業類專項資金又有自身的特點：一是政策性強，財政部門是產業類專項資金籌集、分配和管理的綜合部門，具體負責扶持政策的制定、扶持資金的下達及后續績效管理等各個環節，因此除了資金管理外，還需要對相關產業有一定的研判。二是覆蓋面廣，產業扶持涉及各行各業，相關的企業更是成千上萬。三是時效性強，一方面每項政策都針對當下產業發展重點，隨著產業發展的階段和外部環境的變化，需要及時進行調整完善；另一方面企業發展的關鍵階段和重點環節需要財政扶持資金及時到位，否則就可能錯失發展良機。四是效果表現出多樣性，產業扶持資金的效果有些表現為經濟效益，有些表現為社會效益，有些則表現為生態效益，因此資金使用的績效評價需要進行綜合考慮。
（二）政府設立產業類扶持專項資金的必要性
產業發展是經濟發展的基礎，關系國計民生，財政在任何時候都將扶持產業發展、促進經濟增長視為己任。在市場經濟構建過程中，地方政府以經濟發展為重要目標，“市場化政府”或“經濟建設型政府”特征比較明顯，地方政府為提升政績、考核業績和強化政府間資源競爭能力，都會出臺刺激經濟發展的財政專項資金政策。地方政府扶持產業發展、促進經濟增長的現實意義表現為：
1．經濟發展是保證就業的需要。研究表明，經濟增長與促進就業有著密切的聯系，GDP每增長一個百分點，帶動就業人口約600萬。在當前嚴峻的就業形勢下，無論出于經濟利益的考慮還是出于社會穩定的考慮，經濟增長都會是政府要追求的目標之一。
2．經濟發展是地方財政稅收的保證。經濟增長是源，財政收入是流，經濟增長才能帶動財政收入增長。地方政府出臺各類扶持產業發展的政策，其目的之一就是為了通過對企業的幫扶達到帶動產業發展進而涵養稅源財源的目的。以杭州市近年來著力發展的十大產業為例，其GDP占比超過全市的40%，地稅收入占比超過20%，對地方經濟和財政貢獻有明顯的引領和帶動作用。
3．經濟發展是提升城市核心競爭力的需要。產業競爭優勢對一個城市的發展十分重要，唯有取得一定的產業競爭優勢，才能在日益激烈的城市競爭中立足。因此，國內主要城市均在其發展規劃中提出了重點發展的產業門類，并充分挖掘和利用自身發展的條件和資源，搶占產業制高點，集中力量在重點領域形成突破，建立在某些資源領域或不同技術方向上的競爭優勢。
二、杭州市產業類扶持專項資金管理使用現狀
（一）專項資金的基本情況
杭州市的產業類扶持資金源于1998年設立的技術改造貼息資金，當年的安排為4000萬元。隨著經濟形勢的變化和產業發展重點的轉移，杭州市的產業扶持政策逐年增加，扶持資金的規模也逐年擴大。
以企業處為例，2014年度安排的產業類扶持資金包含了工信、現代服務業、外向型經濟等三大專項，資金總額超過了15億元。這些政策資金涉及的主管部門包括發改委、經信委、商務委、金融辦、經合辦、西博辦、安監局、質監局、市場監管局等9個委辦局，覆蓋的行業包括工業、服務業兩大支柱產業，涵蓋信息軟件、節能環保、電子商務、生物醫藥、先進裝備制造、物聯網、新能源、海洋經濟、循環經濟、高技術產業化、商貿服務、市場管理、會展業、金融服務、外貿、服務外包、招商引資等等，具體的扶持政策達到100余項。
可以說杭州市已經基本形成了具有一定規模、覆蓋各行各業、門類齊全的產業類扶持政策體系。
（二）主要的扶持方式
根據杭州市產業類扶持資金的使用方向及分配形式，可以將扶持方式分為：
1．對全市產業發展環境建設方面的投入。這類支出主要用于各主管部門開展產業專題活動、主題宣傳、綜合調研、統計分析等，表現為主管部門開展相關活動的經費，使用主體為各產業主管部門。
2．對企業項目投入的直接補助。這類支出主要是對符合扶持政策的企業給予專項財政補貼，一般以企業申報項目、主管部門審核、財政下達資金給企業的形式發生，受益對象為承擔項目建設的企業。這是目前產業類專項資金最主要的扶持方式。
3．對產業發展和企業項目的間接支持。主要是通過設立產業投資引導基金、成立再擔保聯盟等，發揮財政資金的放大效應，吸引社會資本參與支持產業發展，這類資金一般采取市場化運作模式，是目前財政探索建立的新的扶持模式。
（三）管理使用中存在的突出問題
在產業類專項資金總量增長的同時，資金分配過度分散一直是制約財政扶持產業發展的“頑癥”，并由此帶來政出多門、扶持力度削弱、缺乏事后監督、扶持方式單一等一系列問題，嚴重影響了財政資金的使用績效。主要表現為：
1．政策分散。以企業處分管資金為例，15億元的產業類扶持資金分散在上百項扶持政策中，表現出政策的“碎”。各個專項資金的規模也有著天壤之別，規模大的有上億元，小的只有幾百萬元，并且散落在不同的主管部門中，很難形成合力，表現出政策的“小”。另外，政策交叉重疊現象也很明顯，以我市近年來大力發展的信息軟件和電子商務產業扶持政策為例，經信委、商務委、發改委分管的專項資金中都有相關的扶持政策條款，有些內容雷同，扶持對象也有重疊，人為的為企業重復申報、多頭資助提供可能，極大的影響了財政資金績效，突出體現了政策的“散”。
2．資金分散。政策分散必然導致資金分散，從扶持政策的扶持力度看，有些政策過度強調了普惠和覆蓋面，使得企業獲得的資助資金被稀釋，有的項目補貼甚至不過千元，扶持效果大打折扣。根據企業處對2012年度產業類扶持資金兌現情況的統計，全年共扶持項目10819個，安排扶持資金134865萬元，金額最小的一筆電子商務應用補貼，金額只有6 0 0元。財政資金從企業申報到項目審核，再到資金下達到受助企業手中，這其中無論是政府部門還是企業都耗費了大量的人力、物力，僅僅不過千元的補貼能對企業產生什么影響，實在值得懷疑。所以，資金的過度分散使得有限的財力難以發揮規模效應，嚴重弱化了財政資源的分配和使用效率。
3．重分配、輕管理。層出不窮的政策不僅分散了資金，政策兌現還占用了主管部門和財政部門大量的時間和精力。從每年人代會批準預算開始，各個部門就忙于項目的申報、評審、審核、資金撥付，數百項政策細化到更多的補助條款，使得資金分配成為當然的工作重心，而事后的監督檢查、項目追蹤問效則無暇顧及。這種重分配、輕管理導致的直接后果就是使項目扶持成為“一錘子買賣”，不僅不利于對產業及重點項目的長期培育，還容易產生企業投機、官員貪腐等道德問題。
4．扶持方式創新難。盡管政府一直希望改變以直接補助為主的單一扶持方式，并試圖通過方式的創新帶動政策的創新，但由于過多的扶持政策占用了大量的財政資金，同時又缺乏退出機制，使得財政資金不斷被固化在已有政策上，僅僅依靠新增財力進行扶持方式的創新改革顯然難以為繼。
三、已進行的理論探討和實踐及其局限性
（一）理論探討主要觀點
產業類專項資金分配和使用過度分散的現象已引起各級政府部門和學界的關注，主要的觀點包括：
1．原因方面，許多學者認為，由于財政扶持資金多部門分散管理的體制，每個部門所掌管的扶持資金相對較少，加之產業類扶持項目多，所以造成單個項目的資金量較小，“撒胡椒面”問題突出，影響了財政產業類專項資金的使用效果。還有學者基于博弈論的視角指出，在現行財政體制和政府結構體制下，基層個體決策者的理性選擇是爭取盡可能多的財政支持，這種個體決策者的理性選擇導致了集體選擇的非理性，即財政扶持資金投入分散，支持效果受到約束。
2．對策方面，無論政府部門還是理論界普遍認為，必須加強對產業類專項資金的整合。應保證重點項目，壓縮一般項目，取消無效項目，集中財力辦大事，充分發揮財政資金的合力，徹底改變過去那種“撒胡椒面”、“抹萬金油”的做法。同時，應該改革現行“九龍治水”的行政管理體制，變“部門分割”為“功能覆蓋”，同時創新產業類專項資金的分配使用機制，如下放資金審批權限，改革和完善項目立項管理，普遍推行項目招投標、公告公示、專家評審等制度。
（二）上述理論探討的局限性
理論界和決策層往往將產業類專項資金分配過度分散的現象歸咎于財政扶持資金的“多頭管理”體制。事實上，“多頭管理”的制度缺陷主要是導致了財政資金在部門之間的分散，同一部門內部的財政資金分配也難以避免過度分散。
雖然改變傳統的“多頭管理”體制、實現產業類扶持資金的“歸一化”管理十分重要，但如果不進一步完善產業類專項資金的管理使用和分配機制，即便實現了產業類專項資金的“歸一化”管理，仍然難以避免財政資金的過度分散，而這一點尚未引起理論界和決策層的足夠重視。而且，理論界對于財政產業類專項資金分配和使用過度分散的形成機理缺乏一個系統的理論分析框架，一些學者對于產業類專項資金分配機制的設計僅僅是原則性的，缺乏具體的指導性和可操作性。
（三）已進行的改革嘗試
以杭州市的實踐為例，2013年全市就工業和科技資金進行了較大力度的整合，將原來由市經信委和市科委分別管理的工業扶持資金和科技扶持資金整合為工業和科技統籌資金，并將原來分散的數十項扶持政策整合在一個專項資金管理辦法中，應該說基本實現了資金的“歸一化”管理。但是由于管理體制和政策設計的局限，從效果來看，目前僅僅實現了政策的合并和資金的統籌使用，并未從根本上改變資金的分配方式和管理機制。
四、基于“公地悲劇”理論的分析及其化解方式的借鑒
（一）“公地悲劇”理論框架下的成因分析
1968年，英國學者哈丁在《公地的悲劇》中設置了這樣一個場景：一群牧民一同在一塊公共草場放牧。一個牧民想多養一只羊增加個人收益，雖然他明知草場上羊的數量已經太多了，再增加羊的數目，將使草場的質量下降。牧民將如何取舍？如果每人都從自己私利出發，肯定會選擇多養羊獲取收益，因為草場退化的代價由大家負擔。每一位牧民都如此思考時，“公地悲劇”就上演了——草場持續退化，直至無法養羊，最終導致所有牧民破產。
“公地悲劇”是博弈論中闡釋個體理性導致集體非理性的經典理論。財政專項資金就其屬性而言也是一種公共財產，理論上每個部門和企業都有爭取財政資金的權利和自由。從部門的角度分析，爭取設立專項資金、滿足工作需要，是理性的；從企業的角度分析，獲得財政扶持、增加企業收入，也是理性的。但是，財政資金是有限的、稀缺的，各個部門都想方設法增設專項資金，每個企業都絞盡腦汁申報項目，這種對財政資源的過度攫取，最終導致的卻是有限的資金被分散、劣質項目擠占優質項目、資金績效嚴重弱化的不理性，“公地悲劇”由此產生。
如果專項資金的分配主體是理性的，并以實現社會資源配置效率最大化為己任，則他們可以通過限制政策數量或項目數量來避免資金的過度分散。但傳統的財政資金分配機制為“公地悲劇”的產生創造了可乘之機。要求設立專項資金的主管部門和申請扶持資金的企業都站在自己的立場，想方設法強調甚至夸大其工作和項目的重要性和價值，由于信息不對稱，決策者很難準確、全面的把握各項政策或項目的真正價值，再加上傳統的分配機制往往滲透著“不患寡而患不均”的“平均主義”思想，使得部分缺乏充分科學合理性的專項扶持資金得以設立、部分外表華麗而無實際價值的項目得以保留，資金分散的結果也就在所難免。
（二）化解“公地悲劇”的制度安排
社會化生產中資源配置方式主要有兩種：一是計劃，二是市場。兩種配置方式具有各自的運行特點和特殊功能，前者的運用狀況體現了政府對資源配置的干預程度，后者的運用狀況則體現出市場機制對資源配置的調節水平。經濟學理論和實踐表明，在社會主義市場經濟體制下，一方面應當重視市場機制對資源配置的基礎性作用，另一方面也要注意發揮政府的調節功能，彼此之間形成良性互動。如何實現兩者的有機結合、相得益彰是優化產業類專項資金配置的關鍵所在。
面對產業扶持的巨大需求，產業類專項資金始終是一種稀缺資源，容易陷入“公地悲劇”的困境。其成因可以歸結為：“有限理性”的政府對產業扶持專項資金的分配權的壟斷導致市場機制有效配置資源的潛力沒有得到應有的釋放，即市場化不足，這也正是產業類專項資金陷入“公地悲劇”的癥結所在。那么，如何才能更好地發揮市場機制在產業類專項資金配置中的作用？經濟學理論表明，競爭是市場機制的內在要求，它賦予市場主體外在壓力和內在動力，激發他們的潛能，促使其在競爭中脫穎而出。在產業類專項資金供給有限而需求過旺的前提下，通過引入競爭機制，構建一個競爭性市場，借助各方主體的有序競爭就可以實現“多中選好、好中選優”，這種“優勝劣汰”的制度安排有利于產業類專項資金“適得其所”，提升使用績效。因此，破解“公地悲劇”的關鍵在于充分發掘競爭機制在產業類專項資金分配中的巨大潛力。競爭性分配機制的運作需要具備公開、公正、公平的市場經濟運行機制與環境，而這種機制與環境的塑造需要政府“有所為有所不為”。為此，應當按照“政府引導、市場運作、規范管理、統一監管”的思路建立健全產業類專項資金的競爭性分配制度。
五、兄弟省市的一些做法
（一）廣東省
2008年，廣東省率先出臺了《廣東省關于省級財政專項資金試行競爭性分配改革的意見》，并決定從2008年到2012年，設立廣東省財政產業轉移競爭性扶持資金，采用招投標的競爭性方式，擇優扶持。
該意見的基本原則包括：（1）分類處理，突出重點。在分析現有省級財政專項資金的基礎上，科學劃分試行競爭性分配改革的專項資金類別，并區分類別實行不同方式的競爭性分配改革：對于分配對象主要為企業、市場化程度較高的專項資金，改革的重點是深入推廣招投標方式，由市場競爭決定資金分配歸屬；對于分配對象主要為政府部門或下級財政的專項資金，改革的重點是由部門和單位申報績效目標，引入專家評審、集體研究等競爭性決策機制；對于國家立項、省級配套的項目，在國家有關規定的基礎上推行競爭性分配改革。（2）總體規劃，分步實施。按照循序漸進、試點先行的思路，針對省級財政專項資金管理實際，首先選取部分省級財政專項資金進行改革試點，根據試點情況不斷調整完善，并逐步擴大改革范圍和向全省市縣財政推廣。（3）兩權不變，穩中求進。對省級財政專項資金實行競爭性分配改革，不改變現行專項資金的分配格局，不改變省級主管部門對財政專項資金的分配權、管理權，不影響省級主管部門的行政管理職能和管理責任，確保改革平穩順利推進。（4）績效優先，提高效益。將績效目標作為財政專項資金分配和項目遴選的重要判斷標準，把績效管理要求貫穿于財政專項資金分配和使用的全過程。
該省產業轉移競爭性扶持資金競爭性分配工作按要件準入、專家評審、政府批準等三個階段分步實施。每次競標首先通過投票產生候選項目，再通過隨機抽取的專家組成專家組，以評審會的形式進行評審，最后根據得分情況確定中標結果，項目評審過程中有一套完整的評價指標體系，中標結果當場公布，充分體現公開、公平。從上述操作流程可以發現，競爭性分配機制的引入使得“公地悲劇”發生的前提條件得到了有效校正。首先，嚴格的初審條件提高了進入壁壘，入圍的申報單位數量得到了有效控制。其次，專家評審會上項目信息的充分介紹使得信息對稱程度顯著提高，而且專家組成員來自不同領域，能夠嚴格把握“質量關”。再次，通過這種公開競爭的方式，財政專項資金分配的決策權不再集中于少數部門或個人，這種“一對多”的評審模式大大增加了尋租的難度。最后，通過將財政專項資金打包整體分配，避免了多頭管理的負面效應，有利于整合財力。
（二）深圳市
深圳市于2011年出臺了《深圳市關于清理整合和加強市財政專項資金管理的意見》，通過對原有專項資金進行歸類甄別、清理整合，進而提出了重新統籌產業類專項資金布局，按照客觀公正的原則加強專項資金管理的工作舉措。
主要包括：（1）制定評審規則，規范專家評審。維持現有專項資金管理職責分工，即在業務主管部門受理申請，分配、監管項目資金，財政部門“管兩頭”的現有機制下，實施專家評審分層次管理。由市財政部門牽頭制定統一的評審程序、評審規則及違規處罰條款，形成責權利對等機制。各業務主管部門結合每項專項資金實際制定專家評審操作細則，細化工作程序和評審標準。（2）探索新的財政資金配置方式。充分發揮市場專業機構的力量，利用銀行、擔保機構、行業協會等機構，在其各自業務范圍內，幫助財政配置一部分扶持資金，大力發展擔保、再擔保、貼息等形式，通過契約方式規范專業機構行為，實現政策目標。探索委托創投機構分類挑選科技中小企業，政府資金分梯次予以扶持的方式方法。（3）建立項目責任制，加強資金項目管理。業務主管部門是具體資助項目的日常管理監督責任主體，要加快培育獨立的項目驗收和審計機構，在規范管理下，可由社會中介機構進行獨立項目驗收與項目績效評估。（4）加強資金使用績效評價。在安排專項資金預算時，業務主管部門應提交專項資金支出績效分析報告，財政部門在一定周期內可委托中介機構進行績效評價，并將評價結果作為專項資金續存及規模調整的重要依據，提高財政資源配置效果。
（三）南京市0
南京市于2012年印發了《南京市市級財政專項資金管理辦法》，主要從加強管理的角度對專項資金進行了規范，更側重于制度建設。主要內容包括：（1）專項資金管理遵循按章設立、公開透明、績效評估的原則，堅持聚焦重點、注重效益、避免重復，充分發揮杠桿和導向作用。（2）明確財政部門和各主管部門的管理職責。（3）規范專項資金設立、變更和撤銷的程序。（4）明確預算編制、審批、資金撥付及使用管理的要求。（5）建立績效管理體系和監督檢查、責任追究制度。
六、相關建議
通過上述理論及實踐分析可以發現，建立產業類專項資金管理使用新機制是一項系統工程，就杭州市目前的專項資金管理現狀，要有專項資金清理整合作鋪墊，有規范的制度作保障，有創新的分配方式作試點，并需要后續不斷的調整完善，循序漸進、分步實施，逐步建立以“分類管理”為核心的多層次的產業類專項資金管理使用機制。
“分類管理”的思路主要包括項目層面、資金層面、方式層面、績效層面：1．對于整個產業有重大影響的基礎性研究項目，應以財政“點對點”式的扶持為主，采用直接補助或政府投資的方式，綜合考察項目經濟、社會乃至國家層面的績效；2．對于產業環境建設類項目，應以財政投入為主、社會資本參與為輔，重點考察項目的社會效益；3．對于提升產業發展水平的項目，采取市場化運作的投資基金方式擇優扶持，重點考核項目的經濟效益。通過在不同層面的“分類管理”，實現對不同產業、項目、企業、發展階段扶持的量身定制，提高專項資金分配的精準度和有效性。
具體措施建議如下：
（一）做好現有專項資金的清理整合，盤活存量資金。雖然資金政策的清理整合并不能解決財政資金分散這一根本問題，但卻是不可或缺的基礎性工作，只有通過清理整合才能真正“摸清家底”，并集聚形成具有一定規模的大類扶持資金，為后續實施資金分配方式改革提供條件。
（二）規范專項資金管理，完善制度建設。這是從外部條件上為資金分配改革做好鋪墊。可參照南京市專項資金管理辦法的規范設置，將每一個專項資金從設立到撤銷進行全過程的規范，盡可能從制度設計上杜絕以往專項資金設立隨意性大、無章可循的現象。
（三）建立多樣化的資金分配方式，打好“組合拳”。逐步減少申報審批確定項目的扶持方式，增加間接扶持比例，引入競爭機制和市場化運作。競爭性分配可以有效緩解財政專項資金的“公地悲劇”困境，還能最大限度地減少權力腐敗的空間，為相關參與主體提供均等的競爭機會，有利于打造“廉潔財政”，提高政府公信力。對于部分市場化程度較高的項目，可以引入競爭性分配機制，建立健全評價指標體系，優化專家隊伍結構，強化產業類專項資金分配中的專家決策機制，將專業的事交給專業的人做。同時繼續建立完善政府主導、市場運作的投資基金，發揮財政資金的杠桿和放大作用，撬動金融資本和社會資本參與產業發展。
（四）強化資金使用的后續監督，實行全過程績效管理。改變財政專項資金“重分配、輕管理”的工作方式，強化對資金使用的后續監督管理，建立監督檢查和跟蹤問效制度，確保資金使用規范、政策落實到位。同時加強對績效評價結果的應用，將績效評價結果與下一年的資金分配直接掛鉤，實行從預算編制到資金執行的全過程績效管理。
組 長：王 希
成 員：郭順華、盧 昕、邱 楊（執筆
