沒有一個統一模式，有的屬于縣政府直屬機構，稱為國有資產監督管理辦公室（以下簡稱為國資辦）；有的屬于縣財政局的二級機構，與財政合署辦公；還有的作為資產經營控股公司，直接對政府負責。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化國有資產和國有企業改革提出了新思路、新任務、新舉措。在這個改革的風口上，探索縣級國資監管模式成為了縣級政府深化國有企業改革的重要內容。
一、縣級國有企業的特點1.縣級國有企業小而散。縣級國有企業除由國資部門直接管理的國有投資公司外，多數由各個主管部門和鎮（街道）直接管理。以桐鄉市（縣級市）為例，截止2014年底桐鄉市國有資本控股和參股的公司200 多家，由國資部門直接管理的三家國有投資集團，共有子公司及委托管理的公司近40家，其余公司分散在近40個部門和鎮（街道）中。在這分散管理的180多家公司中，近一半的公司實收資本不到500萬元，而且涉及的行業面非常廣，有藥店、苗圃、培訓、農機、物業、房地產、工程檢測、電影放映等等。2.縣級國有企業盈利能力弱。據統計，縣級國資合計約占國資總量的20%左右，多為基礎設施建設和保障民生的公益性公司。由于1994年頒布的《預算法》規定，地方政府編制預算時需遵循量入為出、收支平衡的原則,不列赤字,除法律和國務院另有規定外, 地方政府不得發行地方政府債券，因此市本級、鎮（街道）相繼都成立了融資平臺公司。以桐鄉市為例，在總的200多家公司中，近2／3 公司成立的目的是為了基礎設施建設融資，屬于融資平臺性質。近年來土地市場并不景氣，土地出讓金返還收入無法滿足開發建設的資金需要，滾動融資是多數融資平臺公司維持運作的方式。2014年度，只有為數不多的幾家國資參股企業向國資部門上繳了總額約100萬元國有資本經營收益，因此可以看出國有企業整體盈利能力較弱。3.縣級國有企業人員性質復雜。縣級國有企業由于歷史的原因，存在各種編制的員工，有行政事業編制的，有企業編制的，還有非固定用工。國有企業的高管，由于任命渠道不同，也存在較大的差異，有政府直接任命的，有所管轄的部門、鎮（街道）任命的。不同性質和任命渠道，大大增加了薪酬管理的難度。
二、建立國資部門- 國資營運公司-實體公司三級管理體系黨的十八屆三中全會明確提出，國資管理將由原來的管資產轉為管資本，組建國有資本運營公司，形成國資部門- 國資公司- 實體公司三個管理層級。具體來說，國資部門將成為裁判，制定總規則；國資公司經授權負責履行下屬企業的出資人職責，不干預企業生產運營；實體公司負責日常的生產運營。縣級國資的三級管理體系具體可以分為：1.國資層面———按出資人監管模式。監管分兩種，一個是政府社會管理性質的“行政監管”，另一個是基于出資關系和《公司法》的“出資人監管”，國資部門的監管應屬于后者。出資人監管是非行政性的，因此對企業國有資產的管理方式，也不再是行政審批式的管理。國資部門代表本級政府對其直接出資設立的國有企業進行監管，通過考核高管的方式來管人，委派董事、監事的方式來管事，收取國有資本經營收益來管資本。2.國資營運公司———按集團管控模式。國資部門按照企業屬性、產業特征和發展階段，按公益、功能、競爭3 個類別對國有企業實行分類管理，在整合資源配置后成立相應的國資營運公司。國資營運公司對其控股和參股的公司履行出資人職責，考核企業績效、委派董監事、收取投資收益。3.實體公司———按現代企業運營模式。國有企業一方面必須把創造經濟效益作為首要任務，另一方面必須考慮社會效益。融資平臺模式的轉型，政府購買服務以及PPP模式的采用，都為現代企業管理模式的實施創造了條件。企業應從制定戰略目標出發，在母公司以及國資部門的指導下，建立健全內部控制體系，通過預算管理保證戰略目標的逐級分解和實施，使員工目標明確，通過創新績效管理方式調動員工積極性，提高工作效率，從而確保戰略目標的實現。
三、縣級國資監管的重要舉措只有自上而下理順管理體制，才能使每一層級都能發揮作用，實現利益各方多贏的局面。國資監管體系的最上層是國資部門的監管，以下就對國資部門監管的主要舉措進行梳理。1.完善公司治理結構。規范股東會、董事會、監事會的運作機制是完善公司治理結構的最主要內容。在國有企業中，經理層辦公會議以及黨委會也是公司治理的重要內容。國資部門對其直接出資的企業派出董事會、監事會成員，并在公司章程中明確董事會、監事會的職權和議事規則。建立隸屬于董事會的戰略委員會、薪酬委員會、審計委員會，從而不僅能增強三大委員會的獨立性，而且能使董事會切實履行職責，保障出資人的利益。為加強財務監督，桐鄉市國資部門向部分國有經營投資集團公司委派了財務總監。為使財務總監發揮更大的作用，可以在原來委派財務總監的基礎上，讓財務總監兼任國資營運公司的監事，從而既保留了財務總監事前、事中、事后全方面監督，又彌補了財務總監孤軍作戰，缺少法律地位的缺陷。2.完善國資層面制度建設。縣級國資部門的監管職責中，制度建設應作為一項基礎性的重要工作。由于各級國資委下發的文件都是針對本級層面的，因此縣級國資部門應及時結合本縣的實際情況，制定相應的管理辦法，用于指導和規范本級國有企業。建立符合社會主義市場經濟體制和現代企業制度要求的選人、用人、分配機制，完善經營者激勵和約束制度。3.組織開展內部控制審計。從縣級國資部門這個層面來看，國資營運公司以及各國有實體公司都屬于國資系統的單位，因此在國資系統內，由國資部門組織開展的審計，可以稱為內部審計。通過對各級國有企業開展內部控制審計，可以監督企業完善內部制度，提高制度的執行力，保護國有資產的安全完整。4.加強信息化建設。在國資層面建立與各級國有企業互聯的預算管理、財務報表分析、績效管理等系統，將保障各項數據的真實性、及時性，確保企業戰略目標的實現。對于具有企業特色的信息系統，可以由企業自行開發，并預留與國資部門的接口，使國資部門及時、準確地獲取企業的信息，為績效考核提供量化的依據。（作者單位：浙江省桐鄉市財政局）
