我國對預算工作的研究較晚，隨著西方現代化的管理理論和管理會計理論的引入，促進了全面預算管理在我國的發展。對農信社而言，普遍建立了預算管理工作體系，并經過長時間的完善，使預算工作在優化資源配置、提高工作效率、加強風險管控等方面的作用日益顯現，對農信社穩健快速發展提供了重要的支撐作用。但隨著經濟發展方式的轉變，經濟結構的戰略性調整，以及國內經濟運行趨于復雜化，對農信社全面預算管理也提出了新的要求。
一、全面預算管理的內容及意義
（一）全面預算管理的內涵
全面預算管理是利用預算對企業內部各部門、各單位的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協調企業的生產經營活動，完成既定的經營目標，是企業全過程，全方位及全員參與的預算管理。它可以將既定的企業戰略目標加以固化、量化， 將制定預算和執行預算同企業的戰略結合在一起， 對企業的未來經營活動進行規劃、控制和協調， 有助于調整企業經營策略、提高企業的戰略管理水平。
（二） 農信社全面預算管理的意義
在農信社與現代企業管理制度逐漸接軌的情況下，全面預算的意義主要體現在三方面。從管理方面看，管理人員及股東能隨時了解和掌握農信社的經營成果和財務狀況，掌握經濟運行動態，進一步加強農信社收益管理，確保金融資產保值增值；從農信社的角度看，推行全面預算管理有利于農信社內部優化資源、加強管控，提高企業管理水平，通過目標進度來控制和評價收支規模，有利于及時發現經營中的風險，提高抵御能力；從上級主管部門看，實行全面預算有利于實現對所轄農信機構的監管，有利于更好的指導其經營行為。
二、農信社全面預算管理中存在的問題
（一）全面預算組織機構不健全
一是缺乏組織體系保障。預算管理工作能否做好， 組織體系是首要問題，農信社在預算管理中仍存在缺乏全面預算管理組織體系保障的問題，導致農信社戰略不落地、預算執行力低下、管控力不強等問題出現。由于缺乏領導班子對預算管理的組織領導，導致預算管理組織的低效率和預算軟約束， 即便預算不脫離實際， 沒有基層業務人員的參與， 在預算執行過程中也會遇到很大的阻力。
二是組織機構運行程序、規則不明確。預算管理機構不僅應該審議全面預算目標的合理性，更應該高度關注機制運行和組織的有效性。在農信社全面預算管理中，預算組織人員往往重點關注預算的結果，而忽視了編制過程的組織運行科學性和規范性。部分業務部門認為編制預算是財務行為，預算的編制和控制應該由財務負責，導致經營預算與財務預算不能有效銜接，甚至存在各部門之間的分工不明、職責不清、沖突不斷的現象， 致使預算控制失效，執行效率極為低下， 影響了預算管理的整體效果和預算目標的實現。
（二）全面預算目標缺乏戰略引領和價值導向
全面預算管理是農信社戰略實施的工具和機制。當前，農信社的預算編制以年度為主，在業務經營過程中，缺乏對以效益為中心的彈性預算機制的指導性和以戰略為中心的中長期滾動預算機制的持續性的關注，導致預算管理服務于短期經濟活動，忽視了長期經營目標，使各責任部門只重視如何完成本部門的預算目標，忽略了長期戰略目標的實現， 從而導致預算目標與戰略規劃相互沖突的現象。
（三）全面預算的編制質量不高
一是預算編制方法不合理。在預算編制過程中，農信社以歷史指標值或平均指標值作為基礎， 采用增減量的方法確定預算指標， 沒有認真地對農信社未來活動做出科學的評估和判斷。用這種辦法編制預算， 會使農信社的預算指標缺乏客觀性，難以成為考核和評價的有效基準。而當前相關人員也樂于使用這種看似有道理的方法，既可以說得出依據，也為討價還價留下了空間，實質上極大的阻礙了全面預算管理水平的提高。
二是預算編制內容不夠全面。農信社以經營計劃和財務收支作為預算的全部內容，而沒有對資產減值業務進行規劃，從而致使執行過程中經常出現重大預算項目缺失或調整，沒有體現出全面預算管理的要求。
三是關鍵預算指標缺失，風險控制功能弱化。農信社預算編制過程中偏重于對收息、成本、盈利能力等指標的測算和控制，而對流動性比率、資本充足率等關注不夠，未能發揮預算在優化債務結構、防范債務風險方面的作用。
（四） 全面預算的執行缺乏科學的考評機制
目前預算考核落實不到位的痼疾嚴重影響著農信社的發展。一是存在指標偏多或者重點不明確，考核指標體系缺乏科學性；二是預算管理不精細，不能按照成本效益的原則進行引導和疏通。由于以上因素影響，農信社往往過多強調客觀因素對經營績效的影響，而回避了主觀因素。另外，考核缺乏剛性，也一定程度上影響了其公正性，打擊了部分員工的積極性與主動性，使績效考評引導作用大打折扣。
三、完善農信社全面預算管理體系的建議
（一）健全組織機構，提高全面預算的權威性
為加強農信社全面預算管理，必須按照加強財務監督和完善內部控制機制的要求，成立預算管理委員會或設立預算領導小組，行使擬定目標、審議方案、協調問題等職責，為全面預算管理工作提供有效的組織保障。進一步推進預算工作組織力度，規范預算編制方法，優化預算管理流程，落實預算管理責任的基礎，增強預算編制的科學性、有效性和權威性，形成全面預算全員參與的局面。
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（二）創新管理機制，提升全面預算管理水平
針對農信社的實際情況，在預算管理中要結合實際情況進行總結和推廣，不斷優化預算編制方法，按照行業特點、周期變化等采取相應的策略和方案，逐步改變目前由上而下、層層加碼的管理方式，充分發揮農信社在預算管理中的作用。
一是要發揮好縣級聯社在預算編制過程中的核心作用。縣聯社預算組織管理機構要依據農信社戰略規劃、市場分析預測、可控資源、內部運營情況以及以往年度預算執行情況等因素，對未來的主要經營指標進行估測，對各種可能的變化情況進行模擬，優化確定預算方案，作為預算編制的目標指引。
二是改進預算編制方法，推進預算編制標準化工作。根據業務流程特點，不斷探索采用固定預算、彈性預算、零基預算、作業預算等不同的預算編制方法的優缺點，逐步實現預算編制的精細化和標準化，提高預算質量的可評價型，并建立以年度為基本期間、以3-5年為周期的滾動預算，確保預算對于中長期規劃或者戰略規劃的保障作用。
三是加強經營預算與財務預算的銜接，建立預算責任落實制度。經營預算是財務預算的基礎，只有夯實基礎，才能為預算的分解、執行、控制和考核提供支撐，才能在執行過程中及時發現問題，落實改進措施和責任。積極推進經營預算與財務預算、財務預算與資金預算以及投資預算與資金預算的銜接，防止出現經營預算未動而財務預算先行的情況。
（三）建立健全科學合理的預算考核機制
目前，農信社各級領導干部更重視安全、穩定和經營計劃的執行，而在一定程度上忽視了對經濟效益和經營效率的追求。因此，對農信社預算執行情況的考核應具有科學性和針對性。重點應從以下三個方面進行改進和完善。
一是完善考核指標體系。從2010年開始，國資委用經濟增加值（EVA）指標取代了凈資產收益率（ROE）指標，促使農信社對資產保值增值問題引起了高度重視，卻未能解決有效經營與盲目做大會計利潤之間的矛盾。因此，考核指標體系應該進行完善，重點是從公平性出發，補充效率評價指標。
二是建立預算指標的動態調整機制。預算目標具有指導性，必須符合市場運行實際情況，因此必須探索、建立預算指標的動態調整機制。首先是價值管理的需要，價值的增加更加注重實際經營成果，因此當市場環境發生重大變動時，只有從目標引導上進行客觀的調整才能使比較、分析具有實際意義，傳統的預算條件還原的方法已不適合目前的管理方式；其次是應尊重成本效益原則。市場是變化的，過分死板的強調預算考核的剛性而忽略了成本效益原則，將扼殺農信社的積極性，特別是基層人員的
積極性。
三是建立預算執行的合理性偏差“容忍”機制。預算處于計劃階段，而實際運行更加靠近市場，因此，從實際出發，建立合理性偏差“容忍”機制。這樣可以一定程度上尊重基層社在編制預算過程中的主體地位，防止出現過于激進或保守的預算，同時也可以一定程度上杜絕農信社為確保考核成果而隨意調整、優化財務數據的情況。
參考文獻：
[1] 王化成著.全面預算管理.中國人民大學出版社
[2] 朱安紅.國有企業全面預算管理相關問題探討[J].企業研究，2011年5月第10期
