魏嘉辰
隨著社會的發展進步和我國改革的全面推進，財政的公共性更加突出，民主化趨勢逐步顯現。《預算法》拉開了深化財稅體制改革、建立現代財政制度的宏偉序幕，它順應了改革進步潮流，充分反映了民主財政趨勢。
一、民主財政是《憲法》的內在要求
《憲法》第二條、第三條則對民主的基本內涵和形式做了規定。
第二條第一款規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”第二條第三款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”
第二條第二款規定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第三條第二款規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”
第三條第三款規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”
財政權力是國家權力的重要組成，財政事務是重要的國家事務，財政機關是重要的國家機關。按照《憲法》的應有邏輯，可以推理出：我國的一切財政權力屬于人民；人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理財政事務；財政機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。因此，建設民主財政，是《憲法》對財政工作的基本要求。所謂民主財政，簡單的說，就是為人民服務的財政，就是掌握在人民手中、由人民當家做主的財政。
二、新《預算法》對民主財政的反映
加強人大監督、凸顯民生導向、推進公開透明、促進公眾參與，是新《預算法》的亮點，也是財政民主化趨勢的具體體現。下面，結合新《預算法》相關內容作簡要闡釋。
（一）進一步強化了人大監督權
財政對人大負責，受人大監督，是民主政治在財政領域的本質要求和基本體現，是對財政權力的根本制約，是防范財政權力濫用的重要途徑，是建設民主財政的基本保證。新《預算法》進一步強化了這方面內容，除了對原法關于各級人大的審查、批準、改變或撤銷相關報告、方案等預算管理職權進行完善外，新設了一些制度，新增了許多內容，相關條款大幅增加，使人大財政監督的范圍更加廣泛、措施更加有力、要求更加細致、時限更加嚴格。
1.明確了各級人大的初步審查權。涉及第二十二條、四十四條、六十九條、七十八條等四條的相關條款。（1）初步審查權總的規定。第二十二條明確了審查主體、審查內容、審查結果及對財政部門的要求。（2）初步審查事項提交時限的規定。主要是第四十四條、第六十九條、第七十八條，分別對預算草案初步方案、預算調整方案、決算草案的提交時限做了要求。
2.對人大預算審查重點和審查結果報告的要求。第四十八條列舉了各級人大對預算草案及其報告、預算執行情況的報告應重點審查的八項內容。第四十九條列舉了人大專門委員會等具體審查機構向大會主席團的審查結果報告應包括的四項內容。
3.新增了財政部門將批復預算抄送人大的規定。第五十二條第六款規定：“縣級以上各級政府財政部門應當將批復本級各部門的預算和批復下級政府的轉移支付預算，抄送本級人民代表大會財政經濟委員會、有關專門委員會和常務委員會有關工作機構。”
4.新增了財政部門編報政府綜合財務報告的規定。第九十七條規定：“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案。”
5.賦予省級人大預算審查監督的立法權。第一百條規定：“省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會根據本法，可以制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規。”本條的實施，將有利于各地結合本地實際，采取更加有效的預算審查監督措施。
（二）公共導向、民生導向更加突出
現代公共財政致力于滿足社會公共需要。關心民生需求、解決民生問題、提升民生保障、實現共同富裕，是社會主義民主財政的本質要求。新《預算法》有八條從不同角度體現了公共導向、民生導向。
1.將保障和改善民生確定為一般公共預算的首要職能。第六條第一款規定：“一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。”列舉的四類保障職能中，將民生放在第一位、而國家機構運轉放在最后，體現了預算法的新導向。
2.將基金預算用途確定為特定公共事業。第九條第一款規定：“政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算。”換言之，基金收入不能用于特定公共事業以外的支出。
3.將推進地區間基本公共服務均等化確定為財政轉移支付的主要目標。第十六條第一款規定：“國家實行財政轉移支付制度。財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標。”可見，今后中央轉移支付將更加向“雪中送炭”方向傾斜。
4.一般公共預算支出功能分類以民生化的用語表述。第二十七條第二款規定：“一般公共預算支出按照其功能分類，包括一般公共服務支出，外交、公共安全、國防支出，農業、環境保護支出，教育、科技、文化、衛生、體育支出，社會保障及就業支出和其他支出。”
5.明確了政府性債務支出的公益性要求。第三十五條第二款中規定：“舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。”
6.強化了預算支出編制貫徹勤儉節約的原則。第三十七條第二款規定：“各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出。”顯而易見，嚴格控制部門單位運行經費和基建支出，是為了節省更多的支出用于民生事業。
7.強調了一般公共預算支出安排應保證基本公共服務合理需要的前提。第三十七條第三款規定：“各級一般公共預算支出的編制，應當統籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優先安排國家確定的重點支出。”可見，在支出序列中，基本公共服務合理需要位居國家重點支出之前。
8.規定了對特殊地區的扶助。第三十九條規定：“中央預算和有關地方預算中應當安排必要的資金，用于扶助革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展經濟社會建設事業。”
9.突出了對自然災害等突發事件的關注。一是在預備費用途中明確。第四十條規定：“各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。”二是在轉移支付下達中強調及時和效率。第五十二條第五款中規定：“對自然災害等突發事件處理的轉移支付，應當及時下達預算。”
（三）對預算公開透明做了全面詳細規定
1.確立了建立健全公開透明預算管理制度的目標。黨的十八屆三中全會研究通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“深化財稅體制改革”中有關于“改進預算管理制度”的要求，指出要“實施全面規范、公開透明的預算制度”。新《預算法》將其通過立法確定為我國預算制度的目標，第一條規定：“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”
2.對“公開”做了具體規定。第十四條是新《預算法》最大的亮點之一，它明確了公開的內容、時間、主體和需說明事項（國家秘密除外），從而使預算公開成為我國一項完整的法律制度并具備了完善的規范體系，公眾的財政知情權得到有效保障。
（1）第一款規定：“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表（內容），應當在批準后二十日內（時限）由本級政府財政部門（主體）向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。”
（2）第二款規定：“經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。”
（3）第三款規定：“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。”
3.對“透明”做了具體要求。如果只公開不透明，公開內容艱澀難懂，公開自然就會流于形式，起不到監督作用。因此，“透明”是“公開”的內在要求，公開內容要細化具體、清楚明白。涉及第三十二條、三十六條、三十七條、四十六條、七十五條等。
（1）對部門、單位預算編制的要求。第三十二條第三、四款規定：“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規定，根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案。政府收支分類科目，收入分為類、款、項、目；支出按其功能分類分為類、款、項，按其經濟性質分類分為類、款。”
（2）對編制收入預算的要求。第三十六條規定：“各級預算收入的編制，應當與經濟社會發展水平相適應，與財政政策相銜接。各級政府、各部門、各單位應當依照本法規定，將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列。”
（3）對編制支出預算的要求。第三十七條第一款規定：“各級預算支出應當依照本法規定，按其功能和經濟性質分類編制。”第四十六條規定：“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項。”
（4）對編制決算的要求。第七十五條規定：“編制決算草案，必須符合法律、行政法規，做到收支真實、數額準確、內容完整、報送及時。決算草案應當與預算相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出。一般公共預算支出應當按其功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款。”
4.明確了財政審計報告向社會公開。舊《預算法》在第七十二條規定：“各級政府審計部門對本級各部門、各單位和下級政府的預算執行、決算實行審計監督。”但未明確公開要求。新《預算法》第八十九條進行了完善，并對公開作出要求，該條規定：“縣級以上政府審計部門依法對預算執行、決算實行審計監督。對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開。”
（四）對公眾的財政參與權和監督權給予明確和保障
該內容主要是第四十五條和第九十一條，為新增內容。
1.選民和社會各界參與權。第四十五條規定：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。”
2.社會公眾的監督權利。第九一十條規定：“公民、法人或者其他組織發現有違反本法的行為，可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告。接受檢舉、控告的國家機關應當依法進行處理，并為檢舉人、控告人保密。任何單位或者個人不得壓制和打擊報復檢舉人、控告人。”可見，前款是賦予監督權，后款是對監督權的保障。
三、應對措施
隨著新《預算法》的實施，全面規范、公開透明將成為預算管理的新常態，各級各部門必須主動適應預算管理的新形勢、新要求，努力推動民主財政更加健全、更加完善。
（一）增強各級人大的監督能力
能否貫徹執行好《預算法》，財政部門是基礎，人大監督是關鍵。各級人大應進一步加強預算法和財政知識的學習，強化履職監督意識、提高監督專業素質、增強依法監督膽識，真正將預算管理權力關進“制度的籠子”，代表人民監督好財政權力。
（二）完善財政部門自我約束機制
新《預算法》的實施，對財政部門來講，責任更重，要求更嚴，壓力更大。各級財政部門和財政干部職工要牢固樹立民主財政理念和為民理財、依法理財的責任意識，摒棄管錢部門的特權思想和傲慢意識。要嚴格執行各項財經法律法規，規范財政權力運行，提升財政法治水平，使各項工作的開展符合預算法的要求。
（三）加強部門單位的財務管理
今后，各部門單位的預算、決算及報表將向社會公開，同時要對機關運行經費的安排、使用情況等作出說明。部門單位的財務情況，將全面曬到“陽光”下，這對部門單位的財政財務管理提出了更高要求。各部門單位要認真貫徹財經法規，嚴格執行財經紀律，完善內控制度，加強資產、資金管理，規范收支行為，進一步夯實財會隊伍建設，強化財務會計人員專業化培訓，切實提高單位的財務管理水平。
（四）提升社會公眾的財政參與水平
預算的公開透明，就是為了促進公眾參與，為公眾的監督提供方便。如果公眾對公開事項漠不關心，就難以起到對財政權力的監督制約作用。要加強《預算法》宣傳，加強財政知識、財稅政策普及，創造讓人民群眾更積極、更便捷、更有效的參與方式，形成財政部門與社會公眾的良性互動，充分發揮社會公眾的監督作用。
（作者單位：內江市財政局）
