董忠平
改進(jìn)審計(jì)方法是人民銀行內(nèi)審工作創(chuàng)新與發(fā)展的重要內(nèi)容之一，人民銀行舟山市中心支行對(duì)此進(jìn)行了積極的探索，摸索出“清單式”審計(jì)這一行之有效的審計(jì)新方法。
一、開展“清單式”審計(jì)的緣由
根據(jù)行領(lǐng)導(dǎo)要求，今年計(jì)劃開展執(zhí)法檢查、行政處罰業(yè)務(wù)專項(xiàng)審計(jì)。審前聽取了中支法律事務(wù)部門的介紹，組織內(nèi)審人員學(xué)習(xí)了相關(guān)法律、法規(guī)、操作規(guī)程等。通過聽取介紹和學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法檢查、行政處罰業(yè)務(wù)具有以下特殊性：
一是法規(guī)依據(jù)雜。執(zhí)法檢查、行政處罰所依據(jù)的法律法規(guī)較多，既有國家法律，如《中華人民共和國行政處罰法》等；也有總行行政法規(guī)，如《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》（以下簡稱《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》）、《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》（以下簡稱《行政處罰程序規(guī)定》）等；又有基層行的補(bǔ)充規(guī)定或?qū)嵤┘?xì)則，如《中國人民銀行舟山市中心支行執(zhí)法檢查操作規(guī)程》（以下簡稱《執(zhí)法檢查操作規(guī)程》）、《中國人民銀行舟山市中心支行行政處罰委員會(huì)和行政復(fù)議委員會(huì)審議制度》、《中國人民銀行舟山市中心支行行政處罰案卷管理辦法》等。
補(bǔ)充規(guī)定、實(shí)施細(xì)則在總體原則上與上級(jí)行規(guī)定一致，但在有些細(xì)節(jié)上或有細(xì)微區(qū)別，如總行《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》第十一條：“……檢查組的組成人員不得少于兩人?！倍秷?zhí)法檢查操作規(guī)程》第十條“……檢查組的組成人員中，持有執(zhí)法證的人員至少要求兩人?！薄秷?zhí)法檢查程序規(guī)定》沒有明確檢查組進(jìn)點(diǎn)實(shí)施檢查時(shí)間，而中支《執(zhí)法檢查操作規(guī)程》第十三條：“檢查組應(yīng)當(dāng)在《執(zhí)法檢查通知書》指定的日期進(jìn)入被檢查人現(xiàn)場(chǎng)”等。
二是規(guī)定內(nèi)容細(xì)。《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》、《行政處罰程序規(guī)定》對(duì)執(zhí)法檢查的程序、行政處罰的管轄、行政處罰委員會(huì)的職責(zé)，以及立案、調(diào)查、取證、審核、聽證、處罰決定等程序，都作出了明確詳細(xì)規(guī)定。如《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》第十四條：“檢查組實(shí)施執(zhí)法檢查時(shí)，檢查人員應(yīng)當(dāng)向被檢查人出示《中國人民銀行執(zhí)法證》和《執(zhí)法檢查通知書》”。第二十二條：“執(zhí)法檢查結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)在十個(gè)工作日內(nèi)根據(jù)查明的事實(shí)和獲取的證據(jù)，在執(zhí)法檢查報(bào)告的基礎(chǔ)上制作執(zhí)法檢查意見書……”。《行政處罰程序規(guī)定》第十三條規(guī)定了行政處罰委員會(huì)的職責(zé)，無論是亮證，還是工作流程，以及權(quán)限、時(shí)間等，都作出了詳盡的規(guī)定。
三是實(shí)施步驟多。以行政處罰為例，從立案到結(jié)案歸檔，中間要經(jīng)過“調(diào)查取證、處罰意見的形成、行政處罰意見告知、聽證、行政處罰決定、行政處罰的執(zhí)行”等階段才完成，且各個(gè)階段又有多個(gè)環(huán)節(jié)和步驟，缺一不可，步驟較多。
四是執(zhí)法程序嚴(yán)。執(zhí)法檢查、行政處罰有嚴(yán)格的程序規(guī)定，各個(gè)程序環(huán)環(huán)相扣，不得跳越，即行政主體不能遺漏、疏忽法律預(yù)先設(shè)立的行政程序而進(jìn)行活動(dòng)，如未經(jīng)立案，不得直接實(shí)施檢查；也不得違反法律規(guī)定的先后順序作出行政行為，如《行政處罰決定書》在先，《行政處罰意見告知書》在后，都屬行政主體自身違法。
對(duì)每一項(xiàng)、每一條、每一款、每一目，甚至每一個(gè)要素的嚴(yán)格執(zhí)行，都關(guān)系到執(zhí)法檢查、行政處罰在形式、程序上的合法，否則可能會(huì)引起法律風(fēng)險(xiǎn)，這是審計(jì)必須予以關(guān)注的重點(diǎn)。為此，審計(jì)人員必須熟知其法律法規(guī)及補(bǔ)充規(guī)定。
為避免審計(jì)人員不熟悉個(gè)別法律法規(guī)條款的情況發(fā)生，以及審計(jì)時(shí)對(duì)執(zhí)法程序的一時(shí)疏忽，審計(jì)人員采取了“清單式”審計(jì)方式。
二、“清單式”審計(jì)的方法和特點(diǎn)
（一）方法
第一步：調(diào)查了解。根據(jù)審計(jì)方案確定的審計(jì)內(nèi)容，向相關(guān)部門了解情況，搜集有關(guān)的法律、法規(guī)、操作規(guī)程及補(bǔ)充規(guī)定、實(shí)施細(xì)則等，在認(rèn)真學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上分析研究是否可以實(shí)施“清單式”審計(jì)。
第二步：制作清單。這是關(guān)鍵一步。對(duì)可實(shí)施“清單式”審計(jì)的，對(duì)照法律、法規(guī)、操作規(guī)程及有關(guān)補(bǔ)充規(guī)定、實(shí)施細(xì)則，按流程順序逐項(xiàng)梳理每項(xiàng)業(yè)務(wù)的審計(jì)內(nèi)容，識(shí)別每項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容的審計(jì)要點(diǎn)，列示各要素，在此基礎(chǔ)上制作《××業(yè)務(wù)審計(jì)清單》。以《執(zhí)法檢查業(yè)務(wù)審計(jì)清單》的“執(zhí)法檢查立項(xiàng)審批”為例：
執(zhí)法檢查業(yè)務(wù)審計(jì)清單
項(xiàng)目名稱：
審計(jì)人： 審核人： 審計(jì)日期： 年 月 日
序號(hào)
審計(jì)內(nèi)容
審計(jì)要點(diǎn)
是否規(guī)范
問題陳述
備注
是
否
1
執(zhí)法檢查立項(xiàng)審批
有無《執(zhí)法檢查立項(xiàng)審批表》
要素齊全：
項(xiàng)目名稱、立項(xiàng)依據(jù)、檢查依據(jù)、被檢查人、檢查內(nèi)容、檢查期限、檢查方式、檢查時(shí)間、檢查組成員。
申請(qǐng)、審批手續(xù)齊全：
申請(qǐng)部門負(fù)責(zé)人意見、行領(lǐng)導(dǎo)審批意見。
《執(zhí)法檢查立項(xiàng)審批表》由法律事務(wù)部門登記、編號(hào)。
在對(duì)執(zhí)法檢查、行政處罰業(yè)務(wù)的審計(jì)清單梳理中，共列示出41項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容，形成138個(gè)審計(jì)要點(diǎn)及眾多要素，覆蓋了執(zhí)法檢查、行政處罰各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的操作要領(lǐng)和必備要素。
第三步：對(duì)照檢查?，F(xiàn)場(chǎng)審計(jì)中，根據(jù)執(zhí)法檢查、行政處罰檔案資料，對(duì)照《審計(jì)清單》進(jìn)行逐項(xiàng)核對(duì)，程序是否合規(guī)，手續(xù)是否完備，要素是否齊全，資料是否完整，是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，分別在“是”“否”欄作出記號(hào)，簡單情況可在“問題陳述”欄記錄。
第四步：編制底稿。對(duì)“是否規(guī)范”確認(rèn)為“否”的，按照常規(guī)的審計(jì)方法，認(rèn)真編制審計(jì)工作底稿，詳盡記錄其業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，指出存在的問題，取得審計(jì)證據(jù)，形成明確的結(jié)論，提出審計(jì)意見和建議。
（二）特點(diǎn)
一是全面。將所審計(jì)項(xiàng)目業(yè)務(wù)的每一個(gè)步驟、每一道環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)要素等，全部列入《審計(jì)清單》中，有效避免了審計(jì)內(nèi)容的遺漏。
二是明了。所審計(jì)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)有哪些審計(jì)內(nèi)容，每一項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容有哪些流程，這些流程中有哪些審計(jì)要點(diǎn)，每一個(gè)審計(jì)要點(diǎn)中要關(guān)注哪些要素等，在《審計(jì)清單》中一目了然，十分清楚。
三是方便。由于《審計(jì)清單》中已詳細(xì)列示了所審計(jì)內(nèi)容的全部要點(diǎn)，以及需要關(guān)注的要素，每一位內(nèi)審人員只要根據(jù)《審計(jì)清單》，與審計(jì)業(yè)務(wù)資料逐項(xiàng)核對(duì)，基本不必再去翻閱有關(guān)法律、法規(guī)、補(bǔ)充規(guī)定等，十分方便。
四是高效。與過去每位內(nèi)審人員一手拿審計(jì)資料，一手拿法律法規(guī)，不停地翻閱核對(duì)相比，“清單式”審計(jì)大大提高了工作效率。
三、對(duì)“清單式”審計(jì)的幾點(diǎn)思考
一是熟讀相關(guān)法律法規(guī)、制度辦法。制作《審計(jì)清單》，首先要熟悉各項(xiàng)規(guī)定，了解業(yè)務(wù)流程，在此基礎(chǔ)上才能制作《審計(jì)清單》，否則難以制作一個(gè)完好的《審計(jì)清單》。
二是認(rèn)真制作《審計(jì)清單》。《審計(jì)清單》是開展“清單式”審計(jì)的基礎(chǔ)，它能起到事半功倍的效果。制作出一個(gè)完好的《審計(jì)清單》相當(dāng)于完成了一半審計(jì)工作，必須認(rèn)真仔細(xì)，對(duì)照規(guī)定逐條研究，反復(fù)推敲，要組織討論，發(fā)揮集體智慧，確?！秾徲?jì)清單》完美。
三是選擇合適的審計(jì)項(xiàng)目。并不是所有的審計(jì)項(xiàng)目都適用“清單式”審計(jì)，如履職審計(jì)就不適合。“清單式”審計(jì)一般適合于專項(xiàng)審計(jì)，特別適用所審計(jì)的業(yè)務(wù)有明確的操作步驟、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、工作流程，如執(zhí)法檢查、行政處罰業(yè)務(wù)，程序明確，規(guī)定詳細(xì)，比較適合“清單式”審計(jì)。
需要注意的是，并不是采用“清單式”審計(jì)后，這一項(xiàng)目就不再采用其它審計(jì)方法，必須根據(jù)需要綜合運(yùn)用，使之相輔相成。我們?cè)趯?shí)施執(zhí)法檢查、行政處罰業(yè)務(wù)審計(jì)中，對(duì)行政處罰的處罰種類、幅度、處罰依據(jù)、適用條款等審計(jì)，還是按傳統(tǒng)的審計(jì)方法，而未采用“清單式”審計(jì)的方式。
（作者單位：中國人民銀行舟山市中心支行）
