王飛虎
黨的十八屆三中全會提出推動國有企業完善現代企業制度，準確界定國有企業功能，逐步實現分類監管，突出市場在公共資源配置中的杠桿作用。對于擔負起地方籌融資重任的政府投融資平臺，國務院轉發了《國家發改委關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見》，要求創新轉型，剝離融資平臺公司的政府融資職能。以上海國企改革二十條為序幕，各地方政府投融資平臺走上了探索實體化、企業化發展的征途。現結合達州實際，就推進平臺公司創新轉型發展做一探討。
一、達州市級投融資平臺運行現狀分析
達州市委、市政府高度重視政府融資平臺建設，先后組建了達州市投資有限公司、達州市國有資產經營管理公司、達州發展（控股）有限公司。市級三大投融資平臺自成立以來，積極貫徹達州市委、市政府重大決策，努力探索市場化運作模式，在盤活存量資產、拓寬融資渠道、促進產業發展、推進城市基礎設施、水利工程建設和棚戶區改造等方面發揮了重要作用，實現了城市建設與產業繁榮，民生改善與社會發展的互動多贏。截止2014年6月底，三大投融資公司資產總額達到152.7億元，其中市投資公司的資產規模最大，從當初的5000萬元發展到109億元，累計融資達52億余元。
但平臺公司在運行過程中也日漸暴露出一些積弊，嚴重制約著政府投融資的可持續發展與不斷創新。主要表現在：
一是投融資平臺實力仍然不強，普遍規模不大，資產不實，效益不佳，投融資能力不足。二是投融資平臺造血機能缺失，過度依賴財政投入。三是法人治理結構不完善。現有的投融資平臺主體既有事業單位也有企業法人，企業化的法人治理結構不完善。四是投融資主體關系不明晰。投融資平臺公司間關系尚未完全理順，特別是職責交叉、資產重復注入、資金相互拆借，容易導致系統性的連帶風險。五是缺乏科學系統的管理機制。沒有建立完善的風險約束、利益分配、補償與退出機制，償債機制建設滯后，資金“借、管、用、還”主體分離，責權利不匹配。六是政企關系不夠明晰。計劃性色彩過重、市場化程度嚴重不足。
二、推動政府性投融資平臺創新轉型的總體思路和基本取向
（一）政府性投融資平臺創新轉型發展的指導思想。按照完善社會主義市場經濟體制的要求，逐步建立程序科學、市場運作、高效規范、監管嚴格的政府投融資體制，整合政府資源、優化配置，壯大投融資平臺，增強投融資能力，提高資金使用效益，形成“借、管、用、還”的良性循環機制，最終形成政府主導、市場運作、社會參與的多元化投融資格局，推動達州新型城鎮化進程。
（二）政府性投融資平臺創新轉型發展的基本原則
1.堅持計劃與市場并重，財政投入與市場化融資并舉的原則。既注意財政投入的支持力度，同時加強資本運作能力建設，充分發揮政府投資的引導帶動作用，積極推進產業發展、基礎設施、社會事業項目建設，實現政府意圖和市場效益的有機統一。
2.堅持優化資源配置，提高運作效率的原則。整合資源，優化配置，完善分工明確、各司其職、錯位發展的投融資平臺體系，切實提高投融資效率。
3.堅持健全機制、規范運行的原則。加強投融資平臺監管，規范企業市場化運作，健全“責、權、利”相統一的管理制度和體制機制，提高決策科學化、運行規范化水平。
4.堅持量入為出、風險適度原則。科學界定政府投資職能職責，創新投融資方式，合理控制融資規模，既要充分發揮有限的財政資金的導向作用，又要努力將政府債務風險控制在適度的范圍內。
（三）政府性投融資平臺創新轉型發展的目標任務及實施步驟
1.兩大發展目標
一是體制性目標。建立“政府引導、市場主導、社會參與”的市場化的投融資機制，形成“功能明確、分工合理、產融結合、機制健全”的政府投融資格局，實現政府投融資的“安全穩健、高效運轉、滾動發展、良性循環”。
二是總量性目標。投融資平臺資產總量穩步增長，力爭2015年底，現有三家市級投融資平臺總資產規模超300億元，凈資產達到150億元，平均資產負債率下降到50%以下；投融資平臺融資能力持續增強，新增融資達到60億元以上。
2.四大實施步驟
一是啟動階段（2014年）。明確平臺架構體系，建立投融資平臺公司市場化運作機制，完善公司治理結構，制定投融資平臺發展規劃。
二是強化階段（2014~2015年）。健全平臺公司運行機制和管理模式，進一步打開市場化投融資建設和實業化發展局面，政府引導下市場化運作模式基本形成。
三是擴張階段（2015~2017年）。獨立經營、自負盈虧的投融資主體基本建設到位，基本形成政府引導、市場運作、社會參與的多元投資格局，投融資公司逐步向實體產業和多元化經營拓展。
四是轉型階段（2018年起）。推動投融資公司戰略性轉型，形成政企基本分開、產權關系明晰、市場化運作充分、投融資監管制度健全的投融資平臺格局，部分投融資平臺轉型為實體產業性公司。
三、建立健全政府性投融資平臺創新轉型發展的體制
（一）變革投融資行政管理體制。應逐步實現由政府主導的公司治理模式向政府與市場共同發揮作用的公司治理模式轉變，充分發揮企業的市場主體作用，賦予企業更多的自主經營權，形成政府所有、公司自我運營、市場化主導的公司治理結構和運營模式。
一是理順部門管理體制。強化市發改委、市財政局、市國資委、市住建局、市房管局、市國土資源局等部門的行業管理職責，明確部門對投融資公司的業務指導和服務的要求。
二是理順人事管理體制。建立具有獨立性、相互制約制衡、決策高效的董事會和監事會制度。逐步推行事業單位企業化改革，中層管理人員全部實行聘用制，按完全企業化、市場化標準進行管理，提高決策執行的質量和效率。
（二）建立公益性項目和市場化項目的“分類經營，分業管理”的市場化運行體制。對于經營性項目，項目決策、融資、建設、管理及運營完全由融資平臺公司自行確定，相關收益歸融資平臺公司所有；對具有一定盈利性的準經營性項目，不能實現完全自我平衡，地方政府應輔之一定的優惠政策；對于公益性項目則應完全由政府承擔，若政府委托平臺公司實施的，應給予相應的政策資源彌補公司虧損。
四、加強政府性投融資平臺創新轉型發展的運行機制建設
（一）加快壯大投融資平臺，增強市場化投融資能力
1.充實投融資平臺資本實力。一是整合地方財政資金，然后以資本金形式分類注入投融資公司，嚴禁挪用。二是土地儲備及出讓收益注入。市政府通過匹配與平臺公司存量貸款項目一一對應的還款土地，并依據平臺公司新增融資任務，按法定程序匹配注入對應的抵押土地和未來土地出讓收益。三是稅收返還。將投融資公司營業稅、建安稅，所得稅等稅收地方留成部分全額返還；投融資公司打造載體招商引資所產生的增量稅收地方留成部分按一定比例返還，充實投融資公司資本金。四是存量資產注入。由市國資委牽頭，對市本級的國有存量資產進行清理登記，并分類注入各大平臺公司。五是財政補助注入。建立健全對公益性項目、準公益性項目的補償機制，靈活運用投資補助、貼息等多種手段進行定向補助；對投融資公司實現的經營利潤可以實行前五年全部留存，后五年減半留存，也作為資本金注入。
2.扎實推進平臺公司實業化發展。達州市現有投融資公司經營性資產甚少，所運作項目大多是公益性虧損性。要做大做強政府性投資融資平臺公司，必須以區域基礎設施建設為載體，實現戰略轉型，以產業化的經營項目來平衡或部分平衡非經營項目。
3.支持各類權益性融資。將已建成且可經營的基礎設施以托管經營、授權經營、股權轉讓等形式推向市場，所得收益投入城市再建設；充分挖掘特許經營權價值，積極開展各類特許經營權嘗試；加大對無形資產的開發和利用，比如將戶外廣告標牌經營權、城市設施冠名權等政府掌握的特許經營權進行有償轉讓、拍賣或租賃，穩定和壯大投融資機構的現金流。
（二）健全投融資平臺運行機制，提高投融資管理水平
1.完善投融資決策及執行機制。一是健全投融資公司決策體系，按照現代企業制度要求，加快完善投融資公司的董事會、監事會、經理層等治理結構，形成層次分明、多層參與、統一決策的管理模式。二是健全決策程序和執行機制。堅持重大問題集體決策制，建立和完善縱向型分級決策執行程序和層層負責的責任鏈，并明確投融資機構經理層、操作層的執行職責，并通過一線的實踐及時反饋執行效果及存在的問題，供改進決策參考。
2.健全投融資資金平衡機制。一是注意投入與產出或資金投入與來源的平衡。根據項目的投入，合理測算資金來源渠道，實現投入資金與回流資金或注入資金之間的平衡。二是注意現金流平衡。加強現金流的調度和管理，實現項目建設和運轉過程中的現金供需平衡。三是注意資產與負債平衡，通過資產的增加來平衡債務的增長，從而將資產負債率下降或保持在合理的水平。四是注意當前與長遠或單體與整體之間的動態平衡。有的項目可以拉長平衡期，即使短時間內平衡不了，可能通過特定的資金回流機制，以時間換空間，實現遠期平衡。有的項目單獨核算虧損，但如果與有盈利的項目捆綁運作，整體拉通算賬，可以綜合平衡。
3.建立完善管理機制。一是明確政府和投融資公司的責權利。每年或者每個具體項目下達時，公司自行編制工作目標及其實施方案。地方主要管其項目建設目標和進度等宏觀性問題，或者說只管任務的下達和結果考核。二是建立健全融資平臺借用管還、信貸資金管理等一系列制度和辦法。各融資公司在每年初必須報送年度償債計劃、融資計劃，并納入年度考核。在承接具體任務時，必須細化信貸資金管理和使用及其平衡的相關方案，使各個公司將更多的注意力轉移到資本運作上來，減輕政府負債壓力。三是理順項目指揮部和投融資公司的關系。為了更好發揮投融資公司在項目投融資過程中的業主職責和資金籌集、成本控制、風險防范等作用，應將投融資公司主要負責人納入指揮部領導機構，推動項目投融資和具體建設、運用的有機結合。
4.健全風險監控和防范機制。一是從監管層面建立經營風險、決策風險層層的過濾機制。重點完善事前的風險評估和審核，科學論證公司融資規模、資金平衡計劃、不確定性因素等，形成專報材料遞交相關決策層。決策層在決策時，必須把財政風險、公司經營風險問題單獨討論，提出相應的防范措施。公司董事會、監事會必須發揮風險鑒別、風險提示等作用，及時向地方政府決策進言，及早防范風險。二是從制度層面構建投融資平臺健康運轉的防火墻。明確要求財政不能簡單地為投融資項目提供融資擔保，各投融資公司之間不得互相擔保，各投融資公司項目獨立運作、資金封閉運行。投融資公司存在的相關問題，可以以公司專報等形式，直報投融資領導小組或黨委、政府，以其他市場化的途徑來協調解決。三是從操作層面來說，投融資機構內部要專門設立風險管理部門，健全風險管理流程，設置風險監控指標體系。具體職能包括，相關擬建項目的前期風險識別和評估，并在項目建設運行過程中及時預測、監控、處置和防范各類經營風險。
5.建立完善激勵機制。一是變革現行的薪酬制度。按照市場化、企業化標準進行管理，根據業績考核實行年薪制，調動干部職工的積極性和創造性。二是完善績效考核評價制度。區分監管部門考核和公司內部考核兩套體系，市國資委作為監管部門，其考核重點主要包括市場化融資措施、融資效果、投融資項目完成情況等，以此作為決定干部提拔、薪酬增減的重要依據。公司內部考核由公司自己組織，并以此作為職務晉升、崗位調配、薪酬待遇的重要依據。
（三）變革項目管理模式，提高項目建設管理水平
1.建立項目區分制度。要按照項目區分理論，根據經營性、準經營性與非經營性的屬性決定項目的主體、運作模式、資金渠道及權益等，結合項目屬性，明確政府“有所為”與“有所不為”的范圍。政府投資主要集中在公益類、基礎設施類項目；對有收費機制但效益難以做到收支平衡的基礎設施項目，通過政府適當補貼等政策引導其他資金進入；政府主導的市場性項目應通過投融資公司市場化運作自求平衡。
2.變革項目運作模式。根據項目屬性，確定不同的項目運作模式。對公益性或準公益性項目，采取政府委托代建的模式，政府只定規劃、定項目，全權組織委托投融資平臺公司實施，投融資平臺公司作為項目建設法人，全權負責項目建設全過程的組織管理，履行項目出資人職責，可通過招投標方式選擇專業化代建單位具體實施，通過專業化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。具體建設過程中，通過政府各部門廣泛參與，共同協調解決項目建設中的矛盾和問題。
對經營性項目，可采取投融資公司前期開發、自主建設、合作建設等模式：一是前期開發。由投融資公司進行項目前期的整理、整治和基礎設施配套等工作，然后交由相應的業主進行后續開發，投融資公司主要獲取前期開發的增值收益。二是自建，包括自營制和他營制。自營制是投融資公司作為出資人直接管理項目，全面負責項目建設中的各項工作，在項目營運中獲取收益。他營制是投融資公司通過向社會公開招標引進管理單位，由管理單位針對項目成立項目管理部。在具體工作劃分中，投融資公司側重于立項、貸款、委托設計等前期工作，招標、評標、質量、工期、施工現場的協調、項目的預算和結算管理，則全部由受托管理單位負責，以項目管理專業化保證質量，降低成本。三是合建，既可通過投融資公司與合作方共同出資、共同經營，共擔風險、共享利潤，也可以由投融資公司只出資金而不參與管理，從而減輕投融資公司資金壓力，分散風險。
3.變革資金運行模式。改變現有資金交叉的運行現狀，堅持各投融資主體資金本公司內統籌調度、封閉運行，通過公司內部的統籌資金的優化配置，而對政府下達的專項資金專款專用。改變資金的撥付模式，直接將財政資金注入到投融資公司，既解決項目貸款資本金問題，又可減少資金流經項目指揮部等中間環節，從而縮短資金流程，加強資金監管。
（四）創新多元化投融資模式，提高投融資效率
1.利用信貸籌資。進一步鞏固和深化銀政銀企合作關系，形成與財政資金配套的金融資本，解決當期資金需求。
2.利用債券籌資。近年來，隨著金融債券市場的逐步放開，企業債券市場越來越活躍，在市政建設領域得到廣泛應用。2012年達州市投資公司已成功發行我市首期10億元企業債券，已積累了發行企業債券的經驗，需打好投貸債租組合拳，進一步拓展直接融資成效。
3.利用資產證券化籌資。對于有比較穩定可靠現金流的項目，以項目資產為基礎，以項目資產的未來收益為保證，選擇其已貸出的基礎設施貸款打包成證券，在資本市場出售，通過資本市場回收投資，再投向其他基礎設施項目。
4.利用信托籌資。現代信托已由單純的財產代管演變成集財產管理、資金融通和社會公益等功能為一體的金融制度安排，以其橫跨資本市場、貨幣市場和產業市場的獨特功能，在現代金融體系中占有重要地位，對基礎設施建設籌資具有較大的推動作用。信托投資公司可采取單獨或集合方式發行信托計劃，籌集社會資金，對基礎設施項目提供股權或債權融資支持等多個信托產品。
5.利用項目籌資。項目融資最大的優點是可以分散融資風險，不至于將風險集中于投融資機構。目前主要采取的形式有BT、BOT（建設—經營—移交）BOO、TOT等。我市可以利用這些投融資方式，引導投資者資金參與城建，解決資金來源問題，減輕當期財政投入壓力，加快城市建設。
五、強化政府性投融資平臺創新轉型發展的制度建設
（一）建立財政投融資專項管理制度
1.健全投融資項目財政評審管理辦法，進一步加強投融資項目成本及資金管理，規范工程概算、預算審查結算評審等工作。管理辦法中，對項目過程監管、設計變更、審批程序等進行明確規定。
2.建立有效的專款專用監管制度。嚴格執行建設資金投資問效、追蹤管理，對資金的使用過程進行全程監督，對資金使用效率進行審核與檢查。
3.建立政府資源注入的評估制度。應建立嚴格的評估機制，對注入的資源進行合理的資產評估，既作為融資參考，也作為投融資公司考核的基礎。
4.健全投融資償債制度。在嚴格控制投融資負債建設行為的同時，建立政府性債務歸口管理制度，科學編制政府性債務收支計劃，完善政府性債務償還機制，構建政府性債務風險預警體系。
（二）創新人才引進和使用制度
1.加大人才引進力度。堅持德才兼備、唯才是舉，突破學歷、年齡等限制，重點圍繞投融資高管層，每個公司至少引進3名以上具有資本、項目運作實戰經驗的操盤手，按市場化規則予以薪酬待遇。
2.創新人才使用制度。暢通機關和企事業單位人才流動渠道，積極支持有條件的公務員進入投融資公司任職。
3.設立投融資決策咨詢專家庫，堅持不求所有、但求所用的原則，充分借助投融資專業人士以及外聘專家等外腦資源，開展重大投融資項目決策咨詢論證，或者策劃相關投融資方案。
（三）完善社會資本參與制度
1.鼓勵民間資本參與基礎設施建設。對社會資金參與進行積極的引導，建立合理、有效的政策框架，遵守改革的承諾和政策制定的連續性，明確鼓勵社會資金參與的領域、允許的參與方式和參與程度，通過聯合、聯營、集資、入股、特許經營以及轉讓項目經營權等方式，進一步鼓勵激活民間資本，不斷提高基礎設施建設中的社會融資比例。
2.健全非經營性項目投資補償制度。對各類基礎設施、公益設施項目，建立合理的基礎設施價費機制和投資補償機制，靈活運用投資補助、貼息、價格、稅收等多種手段，平衡社會資本投入產出缺口。比如建立補償資金，對中標價格與政府定價之間的差額進行現金補償；對大型基礎設施項目，如補償金難以實現對差價的補償，給予投資者一定期限的特許經營權，鼓勵投資者結合所建設的基礎設施項目，開發有收益的項目；對于投資規模很大并在短期內難以回收資金的項目，政府可利用投資融資平臺開展股權投資。
（作者單位：達州市投資公司）
