近日，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，意見明確要加強政府或有債務監管。
記者了解到，目前地方或有債務在地方債總額中占比較高，但卻沒有在政府財務報告中進行充分披露，而由此引發的地方債風險也亟需進一步得到監管。
或有債務占比居高不下
其實，不論是從總量還是從比例上來看，地方或有債務都已經成為地方債風險控制的重要“關節”。
這樣的結論也來源于記者對近年來國家審計署的三次大規模的政府債務審計結果的分析。
根據審計署2013年12月30日公布的《全國政府性債務審計結果》，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。
另外，在審計報告中，審計署作出說明：政府負有擔保責任的債務以及政府可能承擔一定救助責任的債務屬于政府或有債務。據此計算，地方或有債務占地方債總額的39%以上。
這個數字并非孤證。早在2011年審計署公布的《全國地方政府性債務審計結果》中，記者就發現，當時的地方或有債務占了地方債總額的37%左右。而2013年審計署公布的對36個地方政府本級政府性債務審計的結果顯示，或有債務占比竟高達52%。
39%、37%、52%……這些數字更加凸顯了上述意見加強政府或有債務監管的必要性。
對此，中南財經政法大學武漢學院副教授張瀾告訴記者：“地方債管理中需要關注的風險重點在于或有債務的部分，因為或有債務風險也是地方債的主要風險所在。”現實案例也警示了這一點。
2013年，山東省濟南市歷城區城市建設綜合開發公司超3500萬元貸款違約，經濟南中院一審判決，濟南市城市建設投資有限公司（濟南市歷城區住建委下屬的事業單位）需對其擔保的1490萬元承擔連帶責任。
可以說，在業內的呼吁和財政部等相關部門的努力下，上述意見的出臺非常及時。
“新規關于加強政府或有債務的監管從三個層次進行。第一，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。第二，地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。第三，地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。”中央財經大學財政學院院長助理肖鵬總結說。
也就是說，新規實施后，政府舉債只能夠通過發行債券方式，這也意味著資本市場市政債券代替了原來的融資平臺債。
對此，肖鵬解釋說：“地方政府的或有債務主要是地方政府對融資平臺公司的債務提供擔保而形成的債務。融資平臺公司是企業，如果其不會出現財務風險、償債危機，則債務不會轉嫁到政府身上。而如果其經營不 善，出現清償困難，不能到期清償債務，而債務由地方政府提供擔保，那債務就會轉嫁到政府身上，成為政府的或有債務。”
設置或有債務相關會計科目
地方政府債務有四種類型，即顯性直接債務、顯性或有債務、隱性直接債務和隱性或有債務。“從地方的情況來看，地方政府的顯性或有債務較多，而顯性的直接債務規模相對較小。應當重視地方政府的或有債務，但這不等于將其當作政府的直接債務來管理。
混淆不同性質的債務將會人為擴大政府債務風險。”張瀾說。
新規所要求的權責發生制政府綜合財務報告制度有利于對地方政府各種類型的債務規模、類型、分年度還款規模等債務信息有一個全面了解，從而更好地防范財政風險。
另外，據某國企相關財務負責人介紹，企業的或有債務是指債務產生的可能性非常大，或者說已經產生了，只是金額沒最后確定下來。因此，在企業財務報告中，或有債務需要在附注中進行披露。而記者了解到，目前政府財務報告中卻沒有對或有債務進行披露。
肖鵬介紹說，目前實施的總預算會計制度仍然是1998年頒布實施的，其中關于政府或有債務的核算，并沒有相對應的科目。“借入款”科目僅僅反映中央政府發行國債取得的收入，是政府的顯性債務。而2014年之前地方政府是無權發債的，在地方公共產品提供過程中出現財力不足時，只能通過地方政府提供擔保、依托地方政府融資平臺來籌集資金，這些就成為地方政府的或有債務。所以，政府的總預算會計報表中查找不到任何關于地方政府或有債務的負債信息，財務報告附注中也沒有對政府或有負債的任何披露。“政府會計在支撐政府防范財務風險方面，還存在制度上的缺陷。對此，政府會計沒能起到很好的反映和監督政府負債的功能。”因此，肖鵬建議在《財政總預算會計制度》的修訂中，對或有債務的會計科目設置、會計確認基礎、會計計量標準等相關內容進行明確。因為或有債務的發生是有前提條件的，是一個概率性事件，對于此類債務按照什么標準確認為當期政府的債務，需要進行明確。另外，要通過財務報告附注的形式，對政府或有債務的總體情況進行反映。
在對或有債務的預算管理方面，新規也明確，或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。
“新規要求把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。
全口徑預算與會計（含財務報告）管理不僅僅要求把政府全部收支都納入統一完整的預算中，還要求在預算編制、預算執行以及對預算執行結果進行總結評價的決算等預算運行全過程進行全方位全口徑的管理。為此，地方政府性債務需要按預算管理流程在預算編制、預算執行中的會計核算以及財務報告方面構建‘三位一體’全口徑預算管理機制，這對防止和化解債務風險有著重要意義。”張瀾認為。
