《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》于2014年1月1日起在各級行政事業(yè)單位實施，正式拉開了行政事業(yè)單位內部控制體系全面建設與實施的序幕。
“公共性”特征貫穿始終
行政事業(yè)單位有別于企業(yè)等社會經濟組織，作為社會公共服務提供的主體，行政事業(yè)單位整體職責使命就在于提供社會公共服務與開展社會公共管理活動，維護社會的效率與公平。因此，行政事業(yè)單位在內部控制建設過程中，除了吸收、借鑒企業(yè)成熟的內部控制要素框架之外，還應體現其“公共性”的特征，以有效履行公共受托責任。
其一，行政事業(yè)單位內控建設的目標應體現“公共性”。與企業(yè)內部控制目標不同，行政事業(yè)單位內控建設在強調“合法合規(guī)目標、資產安全目標、財務信息目標”的同時，還要求“有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果”，這二者均為“公共性”的體現。通過內控建設，強化對社會公共資源和資金分配過程的監(jiān)督，有效防范舞弊和貪污腐敗行為，避免社會資源分配不公和浪費，提高公共服務的效率和效果，維護社會公共利益。
其二，行政事業(yè)單位內控建設的內容應體現“公共性”。行政事業(yè)單位內控建設的內容相對簡單，除去吸收企業(yè)內控建設的成果，保持適時跟進之外，仍需保留自身“公共性”的特點。如在績效評估標準上，企業(yè)管理的績效評估指標側重于強調經濟利益，而行政事業(yè)單位管理的績效則偏重于社會效益，強調其行為的合法性、公共項目的實施與效果、公共產品的數量及其耗費程度等。此外，在風險控制方法上，行政事業(yè)單位內控建設主張信息內部公開制度，要求在國家有關規(guī)定和單位的實際情況基礎上，確定信息公開的內容、范圍、方式和程序。
其三，行政事業(yè)單位內控建設的監(jiān)督環(huán)節(jié)應體現“公共性”。評價和監(jiān)督是確保內控建設不斷完善并有效實施的重要環(huán)節(jié)。與企業(yè)類似，行政事業(yè)單位內控評價與監(jiān)督包含自我評價、內部監(jiān)督和外部監(jiān)督3個層次。但外部監(jiān)督職能主要由政府財政部門和審計部門承擔，同時應當充分發(fā)揮紀檢、檢查部門的作用，共同組建嚴密的外部監(jiān)督網絡。
“一把手”是內控成敗的關鍵
長期以來，行政事業(yè)單位的內控意識淡薄，特別是單位“一把手”對內控的重要性認識不足，其在內控體系構建和執(zhí)行過程中顯著缺位，這是制約內控體系建設和作用發(fā)揮的根源。
實施“一把手工程”就是要強調行政事業(yè)單位“一把手”對單位內部控制的建立健全和有效實施負責。其一，要明確建立健全內控是行政事業(yè)單位“一把手”的責任，單位“一把手”應對本單位內控建設采取積極的態(tài)度，并直接參與到內控建設過程中，提供內控建設所必要的人力、物力支持。其二，單位負責人應明確內控建設的組織機構，單位“一把手”作為內控建設領導小組組長，應充分發(fā)揮單位財務、內部審計、紀檢監(jiān)察等部門在內控中的作用。定期參與項目協(xié)調會，通過“一把手”的權威推進解決內控建設過程中遇到的重點和難點問題。其三，單位“一把手”應帶頭按內控的管理要求開展各項活動，嚴格控制例外管理事項，為實施內控管理樹立權威。
實施“一把手工程”并不意味著“一言堂”現象，行政事業(yè)單位應實行健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制，對于重大經濟事項，應由領導班子集體決策，充分發(fā)揮內控的制衡作用，并在決策前實現政務信息公開、決策后要實行對執(zhí)行結果的跟蹤。同時，要根據外部監(jiān)管要求和單位實際情況優(yōu)化和調整組織架構，在權責分配、業(yè)務流程等方面形成決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權三權分立的有效機制，同時兼顧運營效率。
財權控制是內控核心
相比企業(yè)而言，行政事業(yè)單位在組織形式、內部設置、職能職權、負責人任免等方面均受到外部法律法規(guī)十分嚴格的約束。因此，現階段行政事業(yè)單位內控建設的核心應定位于財權控制，主要包括預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產控制、建設項目控制及合同控制6個方面。
具體而言，預算控制是行政事業(yè)單位內部控制的主線。行政事業(yè)單位應通過預算這一基本控制方法將單位其他五類經濟業(yè)務銜接起來，通過合理設置內部控制關鍵崗位，明確各崗位的職能范圍、業(yè)務權限、審批程序和相應責任，確保不相容崗位相互分離。
其一，要建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價的預算管理制度。采用科學的預算編制方法，做到程序合規(guī)、編制及時、內容完整、數據準確。強化預算批復，并做好內部預算指標分解。還應嚴肅預算執(zhí)行管理，強化預算剛性控制，避免占用、挪用專項資金。同時，確保決算的真實完整，避免年底突擊花錢。
其二，建立健全收支業(yè)務管理制度。嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，嚴防設置賬外賬以及“小金庫”等資金體外循環(huán)，規(guī)范行政事業(yè)單位與下屬企業(yè)、社會團體的資金往來，確保收入真實完整，支出類型準確合規(guī)。
其三，強化政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理。確保按照預算制定采購計劃、采購范圍和方式合規(guī)透明、采購決策和執(zhí)行健全、招投標環(huán)節(jié)科學公正等。接下來，行政事業(yè)單位應當對重要資產進行分類，嚴控資產購置和退出管理，強化資產使用管理，提高資產使用效能。對于貨幣資金，要加強出納人員管理，不定期進行抽查盤點，核對余額。對于銀行存款賬戶，應嚴格規(guī)定其審批權限和開立、變更等程序，嚴禁出租、出借行為。嚴格按照國家有關規(guī)定加強對外投資的管理，審慎對外投資。對于其他類型的實物資產以及無形資產，應明確相應的管理職責、管理程序。此外，要加強建設項目管理，做好工程項目前期準備，特別是立項要有可行性研究，確保立項評審科學。
其四，建立健全合同內部管理制度。打通合同管理部門與財務部門的溝通協(xié)調機制，確保合同立項是經過合理合法的可研程序、合同簽訂過程合規(guī)、合同執(zhí)行有效等。
內部監(jiān)督是重要保證
內部監(jiān)督是行政事業(yè)單位對其自身內控建設與實施情況所進行的監(jiān)督檢查，評價內控的有效性，對于發(fā)現的控制缺陷，及時加以改進，是內控建設不斷完善并有效實施的重要保證。
結合行政事業(yè)單位的屬性和管理特點，筆者認為應建立適配的內部監(jiān)督管理機構，以保證內部監(jiān)督的獨立性和權威性。在決策層面，建議參考企業(yè)內控組織形式成立專門的審計委員會，在單位黨組的領導下運作，內部審計機構向審計委員會負責并報告工作，審計委員會向單位黨組負責并報告工作。在實施層面，如設立了獨立內部審計部門或者專職內審崗位的單位，內部審計部門或者崗位應作為內部監(jiān)督的實施主體；未設置內部審計部門或者崗位的單位，單位審計委員會應指定部門或者崗位作為實施監(jiān)督的責任主體。
在實施具體監(jiān)督過程中，行政事業(yè)單位內部監(jiān)督應加強與單位黨委、紀檢和監(jiān)察部門的監(jiān)督協(xié)同。對于監(jiān)督過程中發(fā)現的重大問題，應及時向黨委、紀檢和監(jiān)察部門移交并實施問責。對于黨委、紀檢和監(jiān)察部門發(fā)現的問題及線索，可以作為內部監(jiān)督評判內控執(zhí)行是否有效的依據和線索，也可以推動內控體系設計的調整優(yōu)化。同時，還應明確行政事業(yè)單位經濟信息公開制度，倡導行政事業(yè)單位經濟業(yè)務活動透明化、公開化，借助政府和社會的力量共同對內控工作進行監(jiān)督，助推行政事業(yè)單位內控的有效實施。（作者單位：中國移動南方基地）
