摘 要：績效審計是財務審計的擴展和深入，是指審計機關對被審計單位管理和使用公共資源的經濟性、效率性和效果性進行監督、鑒證和評價，提出改進建議，促進其管理、提高效益的一種獨立性的監督活動。本文從投資項目的績效審計的必要性和政府投資項目績效審計面臨的挑戰進行了初步分析，并提出了政府投資項目績效審計的建議。
關鍵詞：政府投資項目；績效審計；對策
隨著我國公共財政體制和框架逐漸完善，政府職能由原來的對社會經濟全面干預，逐步轉變為只對市場調節失靈部分進行補充。由于政府投資項目績效審計在我國還處于探索階段，主要由審計署近兩年對個別重大項目組織實施了績效審計試點工作，基層審計機關在審計實務中很少開展，對開展績效審計的意義等方面的認識也不夠全面，且具體實施中缺乏規范的操作程序、方法和績效評價指標體系。對政府投資項目績效審計的涵義、目標等方面的認識還沒有統一，對政府投資項目績效審計的理論研究也尚處于初步探索階段，雖取得了一定的理論成果，但大多較為零散、不夠深入，更未形成系統完整的理論框架，這已經成為審計理論界和實務界亟待解決的課題，因此，有必要對相關問題進行研究與探討。
一、開展政府投資項目績效審計的必要性
（一）實施投資績效審計是社會公眾對財政建設資金實行有效監督的需要。隨著社會的進步，民主的發展，公眾對提高政府部門使用財政資金支出效果和明確支出的經濟責任的要求，越來越嚴格。換句話說，也就是隨著公共財政框架的日益完善，政府可以利用的資源越來越少，而政府所承擔的社會和經濟義務卻日趨擴大，這也是績效審計在全國范圍內興起和發展一個重要原因。
（二）實施投資績效審計是深化投資體制改革的需要。據國務院《關于投資體制改革的決定》精神和要求，遵循公共財政理念，政府投資必須從競爭性領域退出，集中搞好市場無法提供的社會公益事業和基礎設施建設，提供公共產品，滿足社會的公共需要，能夠由社會投資建設的項目，盡可能利用社會資金建設。《決定》對投資績效審計提出了新要求，政府對公共產品的投資是否達到了預期效益，投資效果如何？需要通過績效審計，揭示投資建設過程中存在的問題，深層次剖析投資管理體制中的缺陷，對比分析建成項目實際效益與預期效益差距產生的原因，提出改進意見和建議，促進政府不斷完善投資體制，促進經濟持續、快速、健康地發展。
（三）實施投資績效審計是國家審計自身發展的需要。“審計跟著公共資金走，國家公共資金流向哪里，審計監督就要延伸到那里。”這是現代審計的一個發展趨勢。目前，政府投資管理的重心偏向了公共投資領域中的非經營性項目，因此，國家審計機關的固定資產投資審計工作重點也應轉向政府公共工程。
二、我國政府投資項目績效評價的現狀分析
政府投資項目是一項龐大而系統的工程，涉及面廣，技術要求高，影響范圍大。政府投資項目的績效研究需要建立規范統一的政府項目支出經濟性評價和社會性評價制度，制定科學規范的評價指標和公正合理的評價標準，并將政府部門項目支出的經濟性和社會性評價制度納入財政管理制度范疇。我國此項工作起步較晚，雖然政府一直持續進行著行政管理體制的改革，在管理觀念、政府職能、組織結構等方面不斷借鑒和引進國際流行的管理機制、管理技術和工具，但由于基礎薄弱，且缺乏這方面的系統性研究，現在仍不能適應我國市場經濟發展與財政改革的客觀需要。
（一）政府投資項目的法律保障不夠、相關制度不健全。從西方各國政府項目支出績效研究的發展實踐看，績效評估的規范化、科學化和程序化必須得到立法的支持，逐步走上制度化、法制化的發展道路，以保證政府部門項目支出達到預期目標。而我國公共投資部門雖然也提出要完善項目投資決策程序，對國家重點投資項目從立項決策、建設決策、竣工驗收等環節實行全過程管理，但尚未以法律法規的形式予以明確約束，缺乏法律和制度的保障，而且各環節的約束不夠細化，沒有具體的細化指標進行約束。
（二）政府投資項目的評價主體單一，評價指標和方法不完善。目前我國的政府投資項目從審批、建設到運轉都沒有透明的操作程序，而且內部、外部的監督薄弱，對政府投資項目應該誰來考核、考核什么等問題沒有程序化、科學化，考核只是在現有的行政管理部門內部，沒有廣泛吸引社會公眾的參與，沒有引入社會考評力量，評價主體單一化。而且行政管理部門內部的考核很容易陷入遵照上級領導的意圖辦事，按照例行程序做事，受官方內部自我認同心理和利益驅動的影響，容易帶有主觀色彩，很難使項目達到客觀、科學、公正的結果。政府投資項目的績效考核尚未建立完整的指標體系和科學合理的評價方法，無法對項目進行全方位、立體化的評價。
（三）項目本身對資源的循環利用不夠。投資項目既是消耗資源的過程，同時也是生產資源的過程。資源在流動、轉化的過程中也會產生一些“次生資源”，對這些資源的利用考慮不足，尚沒有明確、科學地統籌利用規劃，沒有建立資源的循環利用機制。
（四）項目建設的專業化程度不高。發達國家在政府項目上成立了由建筑師、工程師、合同律師等專業人士組成的專業管理機構，并按照規定的程序選擇和委托相應的工程咨詢公司來管理，所有的重要技術環節都有專業人士負責，項目中的質量、技術、安全、成本等也有專人負責，并且各個環節責任明確。專業化保證了項目以高質量、低成本的完成，而我國在這方面做的還不夠。2004年7月國務院頒布的《關于投資體制改革的決定》提出對非經營性政府投資項目要推行代建制。各地也在積極響應進行試點，但仍然有不少障礙，還沒有建立一套完整、詳盡的代建制實施流程，尚不能為代建項目的規范化實施和全過程監管提供依據。
三、政府投資項目績效優化的對策研究
（一）建立健全政府投資項目相關法律法規，推進項目評價的制度化、規范化。政府投資項目制度化是政府投資項目績效優化的前提和基礎，只有這樣，才能做到在各種評估工作中有法可依、有據可憑，也才能使績效評估工作持續不斷地深入下去。為加強中央政府投資項目的預算管理，提高投資效益、強化投資項目資金全過程監管，財政部于2004 年發布了《關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》（財建[2004]729號）， 規定了政府投資項目預算績效評價的原則、內容、指標體系和評價方法等等，基本建立起政府投資績效的經濟評價指標體系，對我國的投資項目績效的評價起到重要的推動作用。在為績效評估工作提供立法保障同時，還要加強政府績效評估的統一規劃和指導，把分散的績效評估內容、指標、程序和方法整合起來，逐步形成標準化的全方位、全過程的績效評估體系，使我國政府績效評估工作走向制度化、規范化、精細化和經常化的軌道。
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（二）建立多重績效評估體制，推進政府投資項目決策和評價的民主化。政府投資項目與廣大群眾利益密切相關，因此，政府投資項目評估很大程度上要滿足社會和公眾的需要，項目的結果應當使社會和公眾感到滿意。而且隨著社會民主化程度的提高，社會公眾會越來越對此進行關注，成為社會輿論關注的焦點。這也促使政府各個投資項目必須在深入調查研究、廣泛聽取意見、進行充分論證的基礎上集體討論決定；還要建立與媒體的聯絡或直接與公眾對話的機制，向社會傳遞政府投資項目的建設意義、施工進展、施工質量以及建成后對公眾生活質量改善的具體情況，爭取得到輿論的支持，自覺接受公眾的監督；要改變以往單一的政府自我評估的方式，建立多重績效評估體制，除了政府機關的自我評估、上級評估，還應包括項目專家的評估和社會公眾的評估，通過專家咨詢、社會調查，民意調查等方法，征求社會公眾對政府投資項目的滿意度，由此形成內部監督和外部監督相補充、社會群眾監督和上級監督相結合的雙效監督機制，這樣既可以避免項目的論證不充分、考慮不全面而帶來的決策失誤，又可以提高群眾的參與程度，在使群眾感受政府投資項目決策民主化的同時增強群眾對政府的滿意度。
（三）建立健全政府投資項目的績效指標體系，推進行業內部指標的標準化、統一化。政府投資項目的績效需要完整的指標體系和科學、合理的評價方法，需要進行全方位、立體化的評價。而確定評估項目效益好壞的標準和指標是政府項目績效評價中最大的難題。不同類型的項目的評價體系差別較大。這也要求我們積極探索、認真總結并不斷修訂評價標準，在借鑒國外經驗的基礎上，結合我國經濟和社會發展的實際情況，建立一套適合我國國情的政府項目全面的評價標準體系，指標中不僅要有經濟性指標，還要有社會性指標、生態性指標，特別是一些居民就業、居民福利等方面的指標，以及密切關注社會公眾滿意度等其他指標。為此，應建立、完善政府投資項目庫，把重要的國家投資項目吸納進去，把項目的收入、支出、產出和成本核算等一系列完整的詳細信息保存到項目庫中。這樣，既可以對該項目進行終身監督，實施項目的責任追究制度，又可以對擬新建的政府項目提供具體的決策、建設流程和績效評價等方面的寶貴資料。
（四）建立資源的循環利用機制，推進項目的可持續發展。在充分考慮項目和整個國民經濟相協調的同時，還要充分考慮項目本身資源的循環利用。在現有科技條件下，對于工程項目本身的“副產品”要最大限度地利用，這樣不僅可以保護生態環境，而且可以按照循環經濟的要求，實現資源的循環利用和項目的可持續發展。
（五）推進項目的專業化程度。現階段我國的代建制已基本建立起來，部分省市也在不斷地探索、實踐項目的專業化、市場化，并且取得了顯著成就。當前我國的投資項目雖然不能像發達國家那樣成立由專業人士組成的專業管理機構進行全過程的專業化管理，但也應按照規定的程序選擇和委托相應的工程咨詢公司來管理，通過制度的完善，各個環節責任的明確，以保證項目的質量、技術、安全、效益。
四、結束語
總之，績效審計這種先進的審計方法代表了現代審計的發展方向，推動了整個世界范圍內的政府審計巨大變革。隨著政府投資績效審計應用的推廣，其理論和實踐方面的難題最終也會得到完善和解決，相信我國一定會建立適合自身國情的投資績效審計方法體系，為監督和規范政府投資行為，提高財政資金的使用效率起到積極的作用。
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