隨著我國會計監督體系的不斷發展和完善，我國內部會計監督工作也在不斷改進和完善，但還是存在很多問題，為了不斷提高內部會計監督質量，完善內部會計監督體體系，本課題組針對湖南省11個市州的4032家企事業單位的內部會計監督情況發放了調查問卷，本次調查的對象涉及省級、市縣級行政事業單位和大、中、小各種類型的企業，收回4032份，回收率100%，參與調查的人員中59.15%是單位財務主管以上職務。本部分主要針對湖南省2019家行政事業單位的問卷調查情況進行統計和分析。
一、行政事業單位內部會計監督現狀及存在的問題
（一）行政事業單位內部會計監督現狀
為了解湖南省行政事業單位會計內部監督的具體情況，課題組特向省內各市州的2019家行政事業單位發放了調查問卷，分別從行政事業單位的會計機構基本設置和內部監督實施、內部審計建設和實施、內部資金管理和監督、固定資產管理與監督，以及預算管理與監督這五個方面來分析湖南省行政事業單位會計內部監督的現狀，找出現階段存在的主要問題。根據問卷統計的結果，我們得出以下情況：
1.行政事業單位會計機構設置、內部會計監督實施基本情況
（1）經統計發現湖南省行政事業單位中有獨立健全的會計機構和人員配備的單位占到總數的83.16%，但仍然存在16.84%的單位沒有獨立會計機構及專職人員；在會計監督工作的質量方面，49.03%的單位認為本單位的會計監督工作質量很好，在這些單位中有77.49%的單位反映獨立健全的會計機構對單位經濟管理有很好的幫助，有90.43%的比例認為此效果應歸功于領導的重視，81.1%的比例認為是由于財務人員素質好，63.97%和40.3%的單位指出還要歸結于單位制度的健全和上級領導的嚴格要求。但是，仍存在16.3%的單位反映內部會計監督效果薄弱及很薄弱，34.67%內部會計監督效果較好但存在缺陷，根據調查情況其主要原因是：那些沒有建立獨立健全的內部會計機構的單位認為沒有建立獨立健全的內部會計機構為其主要原因，其它30.11%的認為制度不健全是其重要原因。另外認為財務工作地位低，工作不能得到理解和支持（26.34%）；領導的不重視（26.56%）；人手少、忙不過來（21.58%）；上級不組織檢查評比（13.1%）等也是影響會計監督工作質量的重要因素之一。（2）在對會計人員的培訓以及再教育方面，實施上崗前培訓的單位只占到總數的70%且有0.7%的單位反映培訓效果很不好，剩下30%的新進員工在沒有了解單位會計工作的情況下接手處理會計事務，導致會計工作事務存在很大的人為隱患。（3）在會計監督實施過程中我們發現，能夠嚴格執行內部牽制制度的單位只有79.89%，仍然有20.11%的單位業務分工不明確，存在26.15%的行政事業單位因財務人員不足而讓出納監管收入、支出以及登記、稽核、保管等會計工作，職能分工混亂，容易出現盜取單位財物事件；在接受審計檢查時，還有0.13%的單位存在隱匿、銷毀會計信息資料的現象；在會計人員離崗輪換時，仍有19.61%的單位在離崗和輪換是沒有辦理交接手續。
2.行政事業單位內部審計建設及實施情況
（1）機構設置情況
調查中發現，行政事業單位設有審計中心或獨立審計部門的單位只有21.42%，50.55%的單位都將審計部門設在財務部，未建立獨立的審計機構，還有16.82%的單位沒有設置審計部門。（2）開展內部審計情況
在內部審計工作開展中，重大的審計項目有56.47%的單位是由財務總監和內部審計負責人決定的；有39.83%的單位會定期對下屬單位進行財務審計，38.69%的單位進行不定期專項審計，仍存在21.48%的單位沒有開展審計工作。
在開展內部審計的單位中，大多數單位都選擇賬項基礎審計模式，占總數比例的38.89%，16.96%的單位選擇制度基礎審計模式，6.07%的單位選擇風險導向審計模式，還有38.1%的單位采用了多種審計模式交叉使用。
在整個內部審計進行中，63.17%的單位以事后審計為主，31.5%的單位將事前、事中、事后審計同時開展，還有5.33%的單位表示以其他形式開展；行政事業單位審計機構日常開展的審計項目中，有58.75%的單位開展了財務審計，有26.93%的單位開展了專項審計和35.17%的單位開展了固定資產審計，有24.43%的單位開展了經濟責任審計，開展內部控制與風險管理審計和效益審計的單位只有21.75%和17.26%
對于以內部控制和內部風險管理為導向的管理審計，它是單位內部會計監控的重要組成部分，只有14.04%的單位已經全面開展，62.46%的單位偶爾開展或處于試點狀態，余下還有占總數23.51比例的單位還未開展。
3.行政事業單位的內部資金管理和監督
在內部資金監督管理中，對于銀行賬戶、銀行票據以及對賬單部分的基本會計工作，所調查的大部分行政事業單位能夠較好的完成，但是以下幾個方面仍然監督不到位：（1）在會計基礎工作方面，存在23.53%單位的收付憑證都沒有連續編號，基礎工作混亂；8.17%單位的原始憑證沒有經過稽核人員和有關領導的審核；51.26%的單位在背書轉讓時沒有開具票據并做賬務處理。（2）在賬簿登記管理中，有大約15%的單位在資金收付與記錄、票據保管和印章保管以及登記各日記賬、明細賬的職務方面都沒有區分開；32.98%單位的現金、銀行日記賬沒有按順序登記，也沒有按日結賬，沒有每月與總賬核對，銀行余額調節表也沒有按月編制。（3）對于庫存現金的管理，9%單位的庫存現金不是由出納專門保管，也沒有定期進行盤點，出納工作沒有定期輪換；10.65%的單位存在白條抵庫的情況；27.19%的單位存在坐支現金的現象；雖然已有82.52%的單位對本單位庫存現金數額規定了最高限額，但仍有6.12%的單位存在庫存現金數額超過最高限額現象，還有17.48%的單位并未對庫存現金的最高限額作出規定；（4）在銀行存款管理方面，16.2%的單位沒有進行月末銀行存款余額調節表的工作，未達賬項也沒有檢查；17%的單位對于重要和額度較大的資金支付業務，沒有經過領導集體討論和審批，資金往來風險較大；有10%的單位存在利用銀行賬戶中開列“人情戶”、“關系戶”辦理違規業務的問題，24.27%的單位存在公款私存和賬外資金的現象。
4.行政事業單位的固定資產管理和監督（1）在固定資產購置和處置方面，30.66%的單位沒有實施固定資產變動的備忘程序；23.87%的單位未經授權的情況下增加或處置固定資產；17.24%單位的固定資產購置未經合同簽訂；34.67%的單位處置固定資產時沒有辦理出庫程序和技術鑒定程序；（2）在固定資產管理方面，27.93%的單位沒有為固定資產登記卡片，固定資產總賬和明細賬也不存在復核程序；20.41%的單位沒有定期對固定資產的賬實進行核對；5%的單位沒有固定資產修理業務的審簽制度；17.63%的單位沒有建立并實施定期的資產清查制度。
5.行政事業單位預算管理和監督
整體來說，大部分行政事業單位都執行了預算編制、核查和審批以及對執行情況分析等程序，但仍存在以下問題：（1）在預算制度方面，有16.59%的單位沒有建立內部責任預算制度，沒有將各項經費預算在內部各職能部門間進行分解并下達；10.8%的單位對各項支出報銷環節沒有相應的核查和審批制度；雖然有91%的單位都執行了“收支兩條線”的管理制度，但是執行結果并不讓人滿意，存在19%的執行單位認為實施效果很差；（2）在預算管理方面，91.73%的單位都有根據單位發展計劃和任務編制年度收支預算，但存在11.79%單位的預算基礎資料不完整；11.89%的單位年度預算收支預算不全面，不及時，也沒有做到實事求是；33.93%的單位沒有將應納入預算的各項收入及時足額上繳財務部門20.51%的單位沒有嚴格按照支出預算進行開支，存在超出預算開支等問題；業務招待費、辦公費以及會議費等開支制度，有23.18%的單位沒有經費開支控制標準,只有50.37%的單位制定了預算標準并嚴格執行；預算執行情況中有20.2%的單位未對預算執行情況進行會定期分析；19.56%的單位沒有按進度、分項目對于基本建設資金進行預算，基本建設預算可操作性和可行性較差,有45.69%的單位認為本單位基本建設資金預算效果一般或較差。（3）專項資金方面，20.55%的單位都沒有做到專款專用，對于專項資金的使用以及去向，24.81%的單位也沒有建立實施跟蹤問效評價制度。
二、行政事業單位內部會計監督存在的問題及原因分析
1.內部會計監督理念未深入人心，思想認識上還存在誤區
從目前事業單位內部會計監督效果來看，內部會計監督還處于表面化和形式化，在思想認識上還存在很多誤區。具體表現在以下方面：單位員工包括單位領導和會計人員對內部會計監督理念了解不多，對具體的監督措施更是感到迷茫。很多行政事業單位領導以財政監督、稅務監督、外部審計監督等外部監督替代內部會計監督，而且疲于應付外部會計監督，外部檢查未查出問題就高枕無憂了。有內部審計的行政事業單位，常常把內部審計監督作為內部會計監督的唯一手段。很多會計人員也認為會計就是做好日常工作中的記賬、算賬、報賬，只重視會計核算，不重視會計監督，使財務數據停留在數據的核算和事后的監督上，嚴重弱化了內部會計監督的職能。
2.內部控制方面存在一些問題與不足
（1）內部控制制度建立還不健全，執行也不到位
調查中發現，大多數行政事業單位認為內部會計監督工作不理想的主要原因在于制度不健全。由于對內部會計監督理念未能深入人心，對內部會計監督的理解也局限于表面，所以，很難建立一套適合本單位的完整有效的內部會計監督體系。
內部會計監督不到位的另一重要原因是制度流于形式，難于執行。分析其原因主要在以下方面：①授權制度取代了監督制度。目前行政事業單位財務制度大都明確規定“先審批后審核”，而不是先審核后審批，在這種模式下，很多時候完整的流程頂不住領導的一句話，一個簽字，從而使內部控制制度失去應有的作用。②會計人員在充當內部監督角色中處于尷尬的兩難的位置。一方面必須履行會計職能，對會計事項進行監督，另一方面作為單位內部職工，是單位利益的直接受益者，當單位利益與國家利益發生沖突時,會計就處在“兩難”的境遇。對會計人員有如是說，頂得住的站不住,站得住的頂不住。（2）內部牽制制度執行上仍存在不相容崗位未相互分離現象
調查中發現，仍有部分行政事業單位不相容會計工作崗位未相互分離,如仍然存在出納監管收入、支出以及登記、稽核、保管等會計工作現象；在資金收付與記錄、票據保管和印章保管以及登記各日記賬、明細賬的職務方面都沒有區分開；原始憑證沒有經過稽核人員和有關領導的審核；單位未經授權的情況下增加或處置固定資產等現象。
3.內部會計管理監督實施效果不理想
（1）貨幣資金管理方面仍存在明顯漏洞
根據調查結果，部分行政事業單位存在現金未日清月結，銀行余額調節表也沒有按月編制，出納工作沒有定期輪換，大額資金去向和用途未進行集體討論等現象；部分單位甚至存在白條抵庫、坐支現金、公款私存和賬外資金的現象。（2）固定資產管理存在缺陷
調查結果顯示，部分行政事業單位由于存在固定資產購置時未簽訂合同，固定資產變動未進行備忘登記、處置固定資產未經授權等情況，也有部分單位存在沒有建立并實施定期的資產清查制度，沒有定期對固定資產的賬實進行核對，從而導致固定資產賬實不符。（3）預算管理方面存在不足
少數行政事業單位沒有建立健全內部責任預算制度，有些只有整體預算，沒有部門預算，可執行差；大部分行政事業單位在進行財務預算基數是在往年的預算基數進行浮動，而不是采用零基預算，預算也未定期分析，預算數常常與實際數支出差距較大，嚴重影響了預算的準確性，從而導致預算調整增加較多，影響了預算執行的剛性；專項預算存在未專款專用現象；基本建設預算常常只有總金額預算，沒有按進度、分項目對于基本建設資金進行預算，由于基本建設項目周期長，很多時候基本建設預算形同虛設，而基本建設預算金額大，嚴重影響了單位預算的準確性。
4.內部審計監督力度不夠
內部審計監督是內部會計監督的重要組成部分。內部審計機構獨立于會計部門，對單位會計核算和會計管理進行監督，具有相對的獨立性，是強化內部會計監督的有效手段。然而，目前行政事業單位內部審計監督力度還很不夠，內部審計監督的效果沒有充分體現，主要體現在以下幾個方面：（1）很大部分行政事業單位未設立內部審計部門，有的與紀監部門合辦公，有的甚至隸屬財務部門，有的雖然設立了審計中心，卻在機構設置上低于財務部門，機構設置從形式到實質權威性不夠，最終導致其監督職能弱化。（2）部分行政事業單位領導對內部審計認識不足，認為審計是找麻煩，即使設立了審計部門，也只是擺設，沒有把內部審計作為促進內部管理的重要手段。（3）審計的內容上，事后審計較多，在內部控制和風險管理的審計比例偏低，防范和預警職能效果不明顯。（4）審計成果運用效果不明顯。由于審計地位沒有得到提升，審計結果的運用權威性不高，內部審計結果得不到很好的落實，審計效果不明顯。
5.會計人員素質有待提高
在會計內部監督制度實施過程中，會計人員作為內部會計監督的執行者，必須具有良好的業務素質和職業道德素質，沒有較高水平的會計人員就無從談內部會計監督。調查中我們發現，會計人員的整體素質還不高，而部分單位對新進會計人員上崗前沒有進行必要的培訓，會計人員的素質還有待提高。
三、解決對策
1.加強內部會計監督意識，增強理念，提高認識
首先要強化單位負責人的內部會計監督意識，從制度上明確單位負責人在單位內部會計監督中的主導地位，負主要責任。其次要加強財會人員的會計監督意識。會計人員不能僅僅成為會計核算的工具，如果只重視會計核算，財務數據僅僅停留在數據的核算和事后的監督上，是達不到會計監督的效果和目的的。
2.完善內部控制監督制約機制
內部控制和內部會計監督的目標是一致的，都是為了保證單位管理合法合規、資產安全完整，促進本單位實現發展戰略。因此，一個好的內部控制在合理保證控制目標實現的同時也間接地實現了會計監督目標。如果一個單位沒有健全有效的內部會計控制，內部會計監督也如同“空中樓閣”。（1）建立健全有效的內部控制制度。①各單位結合實際情況，制定一整套能將計劃、控制和評價結合起來的內部規章制度，包括會計人員職責權限、貨幣資金管理、資產清查、固定資產管理、內部審計等各個方面，規范各部門、各環節、各崗位的職責和權限，明確各種經濟業務職責和程序，從機制上、制度上達到規范行為、控制風險、防范舞弊、糾正差錯的效果。②在會計機構內部建立內部稽核制度和內部牽制制度，明確會計工作相關業務的程序和相關人員的職責權限，明確不相容職務分離制度。凡是涉及款項和財物收付、結算及登記的任何一項工作，必須由兩人或兩人以上分工辦理。只有制定了健全的內部控制制度，會計監督才能有法可依、有章可循。（2）采取切實可行的措施確保各項制度得到落實。要解決執行難的問題，可以從以下幾方面入手：①運用信息技術手段，把管理制度和單位規章變成任何人都無法擅自更改的計算機程序，通過計算機硬件授權程序約束人的行為，從而達到減少“內部人”行為和會計監督滯后問題。②成立會計行業管理協會對所有會計人員進行統一管理。會計行業管理協會必須是一個在專業技術指導和職業資格認定上具有高度權威性的行業自律組織。如果會計人員不遵從會計職業道德，在單位領導違規違法情況下仍然惟命是從，將吊消其會計從業資格，不得從事會計行業工作。③建立會計人員流動制度，實行定期輪崗制。會計人員之間的相互監督也是搞好內部會計監督的重要方面，定期輪崗制是實現這一監督的有效手段。
3.強化對資金管理和預算管理的監控。
行政事業單位財務管理的主要任務之一是對資金運動過程進行管理和監督，包括有計劃地籌集資金，提高資金使用效益；保證資金的安全完整等等。在預算管理上，加強全面預算控制。首先在預算的制定上，要改革預算模式和編制方法。對經費性支出實行定員定額制度。對于專項經費和基本建設經費要分項目按進度預算，將項目預算和進度預算結合起來，單位年度總經費預算才會更準確，才能更好地發揮預算的管理、控制和監督作用。其次在預算的執行環節，要嚴格按制度執行，嚴格授權控制，單位各級工作人員，必須經過授權和批準，才能對有關的經濟業務進行處理，在他們職責范圍和業務處理權限內行使其權利并承擔相應的責任。對于專項資金必須由專人監管，專款專用。
4.加強固定資產管理的監督
固定資產是行政事業單位資產的重要組成部分，因此，固定資產管理監督也應是行政事業單位會計監督的重點。固定資產管理應加強資產購置、資產管理和資產處置各個環節的監督，在資產購置階段應加強合同管理，招投標管理，各個環節合理合法，防范資產購置風險。資產管理和處置環節中應加強資產驗收，資產定期清查制度，資產處置授權制度，使其賬實相符。
5.充分發揮內部審計的作用，保證內部會計監督的實施
內部審計的職責不僅包括審查會計帳目的事后審計，還包括稽查、評價內部控制制度是否完善，并將內部控制存在的問題向管理層提交報告，并向管理層提出改進、完善內部控制的措施的建議。因此，發揮內部審計的監督作用，可以更好的保證內部會計監督的實施。加強內部審計，首先要確保內部審計的獨立性和權威性，其次內部審計必須得到單位領導的重視和支持，然后，在審計內容上加大內部控制和風險管理的審計比例，最后必須使內部審計成果得到充分應用。
6.引進高素質的會計人員，加強現有會計人員培訓，提高會計人員整體素質。
高素質的會計人員不僅要具備良好業務技能，還要有良好的執業道德素質，要有較強的監督責任心，敢于監督，善于監督、勤于監督，才能有效地實行會計監督。在現有會計人員素質不高的情況下一方面可以引進一些高職稱、高學歷、業務過硬的人才，另外也可以對現行會計人員進行培訓，加強業務學習和法律法規的學習，提高其執業能力。
衡陽市會計學會/李玉芳 王秋林 龍海鷹 陽秋林 文倩茹 蔣艷
