李應寶
省直接管理縣級財政包括今后的行政直管之后，既不是一能萬能、一好百好之策，也不是沒有時代潮流、科學依據的改革之妙。因此，在加速推進省直接管理縣級財政乃至日后逐漸推進的行政省管縣的體制進程中，縣域財政經濟發展都必將迎來了與時俱進的最佳發展機遇期，各地各級財政務必要認真研究和清醒地認識“直管”的利弊，因勢利導，乘勢而上，取得改革的實質性成果，進而為全面推進行政省管縣積累可行性的經驗、鋪設無比廣闊的前景道路。
一、當前縣域財政經濟發展的四大偏向
當前，縣域財政經濟發展，無論省直管縣還是市直管縣，在很大程度上都滲透了以下幾個突出偏見和意識，長期而嚴重地制約著縣域財政經濟又好又快地發展。
（一）等靠要的思想相當突出。在層層截至的財政或行政體制下，不少縣域發展理念，多是長期以為自身底子薄、基礎差、發展慢，主要依靠上級“恩賜”才能保障地方發展得快的理念相當濃厚。有的地方精力不是放在如何利用自身優勢、狠打特色經濟牌上，而是放在“跑部進廳錢進”上，結果大量要來的“容易錢”從意識上就不想節儉花，隨意揮霍多，創造效益低，自身努力拼搏的意識也給搞丟了，縣域財政經濟發展陷入十分被動的僵局，五年、十年發展仍處于老樣子，本級財力一直處于捉襟見肘的狀況。特別是內地和貧困縣市，特別是鄉鎮和村組，幾乎所有發展項目，皆是依賴等靠要來的錢在維持發展，自身預算或組織社會自籌財力既是好一點的地方也不值一提，差的地方幾乎沒有。縱然是國家要求配套財力的一些硬性項目，也多是采取“一推二哄三欺騙”的手段，導致好多地方包括鎮、村級一談發展或上個項目，不是拼命跑上頭爭項目要錢被動干，就是干脆不干等著上級轉移支付，根本看不到半點主觀能動性去謀發展。
（二）怨天憂人的思想相當突出。總是抱怨地方地理區位優勢不足、交通運輸不發達、自然資源和發展基礎不及人家等等客觀悲觀情緒，嚴重地束縛著不少縣域財政經濟發展進程和質量。許多地方好的資源不深度開發，一直讓它保持著初級產品流入外市增不了值，而硬要強拉硬扯地招商引資上一些資源、市場“兩頭”皆在外的產品或項目，嚴重地勞命傷財。由于長期存在的抱怨理念，導致不少縣域財政經濟發展長期處于惡性循環狀態，預算緊張就亂收費，錢不夠用了就挪用，大量的財力養人不養事，保工資保揮霍不保建設發展！據有關監督檢查資料表明，有的縣域財力分配結構相當驚人：工資支出不足經費支出的一半，必要經費不足“三公”經費的一半，公眾經費不足“領導”經費（相應級別的領導都有相應的專用經費）的一半。
（三）貪大求洋的思想相當突出。這一點主要是出在領導者個人意識上，上任一屆就非得要搞出點轟動的政績來所致。一方面，要說自身底子薄弱基礎差，而另一方面又要規劃都求大求遠求好看，不顧實際承受能力地上一些縣域根本就實現不了的項目甚至是非常宏偉的目標，有的項目經營權一簽訂合同竟達三十年、五十年，縱然是國家的國民經濟發展規劃也只有五年一定，不斷跟進時代發展境況，制定切實可行的發展規劃，何況是地方。所以，在發展項目尤其是大項目、與外國經營的項目，必須依據自身能力和實際步步為營地發展可靠可行可見到效益的實惠項目，方才更加科學、更加實際、更加掌控得住，這才是地方發展思路的核心理念。
（四）盲目攀比的思想相當突出。不少領導上任一個地方斗膽在為政，相互攀比斗狠氣，一來不顧本地實際，二來不考慮本地優勢，三來不知天高地厚的家底能否承受，從而很容易致使地方發展陷入僵局，尤其是搞些“半拉子”工程甚至是考慮不成熟工程項目。比如不少縣市發展經濟開發區，一下子根本就要不了那些地盤，硬是要圈地成千上萬畝，等待某日某個開發商的到來；有的地方根本就不可能發展那個項目，卻在“硬要上”的思想慫恿下，不顧實際的上馬，落下了成千上億元的債務，領導更換了幾任，還得接力賽式地償還“陳年老賬”。
二、省直管縣后縣域財政發展的五大優勢
為實現中央提出的財政省管縣于2012年全部推進的既定目標，中央加大了財政體制直逼行政“省直管縣”的推進力度，引起了方方面面的爭議和顧慮。省直管縣體制的主要目的是以擴權強縣，放大空間，最大限度地釋放縣域經濟發展的生產力，進而大幅度減少當前行政成本倒是根本初衷。從這一改革優勢的側重面而論，不管從宏觀還是從微觀，縣域財政經濟發展應該與時俱進地把握以下幾個方面：
（一）省直管縣財政體制的推進，首先見效的就是保障資金的直達快捷。通過改革試點探索證明，很明顯的一個效應就是中央和省級財政資金運轉明顯加快和安全，既不存在再分配，又不存在過多截留。尤其是原來的資金運行長達幾個月甚至一年半載，現在就在一周內或三兩天甚至是一眨眼的功夫就到位了，這為縣域經濟發展提供了效率優先的先天性條件，如果利用得好必將成為地方發展的“加速器”。因而，地方發展必須以保障有效的分配和使用上做好文章，扎實工作。具體講，就是縣級財政乃至政府，必須適應財政資金運行快捷的新形勢，切實轉變和加強三個至關重要的方面：一要強化好財政資金乃至社會籌資分配的快捷和科學；二要保障監督好建設項目資金的日常到位和安全；三要驗收考核好專項資金的工程實施和使用效率。
（二）省直管縣財政體制的推進，一個核心“內存”就是最大限度地擴權放手。這個擴權是在法律的前提下而擴，這個放手當然是在尊重規律、效率至上的基礎上而放。縣域經濟發展在全面推進省直管縣的體制下，有了更大更多更強硬的底數去發展地方經濟。從試點上看，省級基本上對行政審批或資金分配的自主權統統交賦給縣級政府及財政，因此，縣級政府乃至財政必須嚴格以中央和省的要求或法律法規、自然規律去辦事，要在不斷創新管理方式、靈活充足用好財政資金的優勢下，科學規劃，扎實實施好本地發展的長項、強項和見效的項目。縣級地方官員們必須以對上負責和對下造福的高度責任感，必須以打牢基礎管長遠的目光，必須以尊重客觀規律的科學態度，必須以“父母官”的良苦用心來慎用權、管好錢、多造福祉。
（三）省直管縣財政體制的推進，一個實質性的轉變就是強化了地方發展的保障力。這在預算法規范疇與體制改革上已經實質性地形成了契約關系，因為縣級作為省級財政的直接預算單位，其預算效力的直接約束力已經實質性形成。換句話說，就是縣級財政的保障力很大程度地直接由省級財政擔負，優勢多多，調控強強，直接間接的調控和傾斜的可能性很大。一是省內調控力度要遠遠大于原來的市管縣體制，二是資金調控的強度和保障也是原來體制不可比擬的，三是所有到縣的財力分配和再分配基本上損耗很少，而且大量會傾斜到縣級，尤其以“三農”為主導的傾斜力度將大大超過原有體制的優勢。
（四）省直管縣財政體制的推進，一個共性而重大的“期望值”就是讓地方建好基礎打牢長遠。省直管縣，放權讓利益或說傾斜縣級財力、擴大決策權力、減少決策阻力、極大地解放生產力，其目的就是放手讓縣級決策者們放心大膽地規劃本地的發展，尤其是有個共同的“期望值”就是讓其好好建設基礎，改善地方條件，增強自身發展優勢。所以說，地方政府及財政要心領神會，力克急功近利，用長遠科學的睿智，充分利用省管縣后的保障能力和調控實力，以“五個統籌”為基準，很好地把本地基礎條件改善改善，除了形成相當優越的人才和產業轉移對接的低洼局勢外，還要大量融入現代城市理念，高起點地建設好水、電、路乃至通航、通訊以及信息流、物流和其它更高科技基礎，為更多更高更先進的科技產業落戶本地營造好“安樂窩”，讓地方發展至少領先個二三十年甚至五十年，使省直管縣改革推進的優勢發揮得淋漓盡致。
（五）省直管縣財政體制的推進，一個很實在的落角點就是權力更自主。直觀地透視，省直管縣體制的推進，最具體的操作就是更大更多更自主地決策自己的發展方向和財力使用，無論從政策優惠還是財力傾斜乃至行政審批權力下移，都給縣級發展注入了很大的空間和活力。因此，縣級決策者們必須依法行政，科學理財，統籌發展，尤其是最近十年二十年，要緊緊圍繞民生大計、地方基礎、三農提升、民營經濟以及現代農業、骨干工業、高科技、高附加值產業、立體化城市邁進的步伐，梯級部署，漸進實施，力爭在十年二十年內把本地建設成為既符合本地實際、又不落伍于現代的理想縣域經濟發展格局，力爭使本地居民生活水平、國民生產總值乃至財政積累水平均提升到同類地區乃至全省全國的前例。
三、扭轉縣域財政經濟發展窘況的六個主要思考
（一）利用優勢，狠抓資金流暢到位監管。主要是針對省直管縣后各項財政發展資金直達的實際，建立健全財政資金“直通車”的機制和運行坦途。要大力配合當前縣級財政建立健全的財政國庫集中收付制度改革，強化各項省直管縣快捷直達的財政資金監管，不僅要通過統一收付機制運作收好到位的財力，分類進行核算監管，又要通過嚴密的支付體系進行全方位的撥付監管，更要縣、鎮、村通力合作，集中一定的精力進行撥付之后的到位和使用以及終結的監管，尤其要把好使用終結決算和審計的監管關口。其監管主旨就是要全力保障所有財政的錢不折不扣地用在該用的地方上，特別是對地方建設的錢堅決百分之百地用到建設項目上去，保障發揮應有的效率。
（二）慎重用錢，狠抓總體長遠發展部署。新的財政體制理順了省、市、縣三級收入分配關系,增強了縣級政府發展經濟的調控能力。縣級要主動適應改革新要求,發揮財政政策的調控作用,大力整合財政資源,集中財政資金,調整經濟結構,轉變增長方式,不斷提高經濟發展質量和效益。一要狠抓基礎長遠工程即公共基礎設施建設和服務，重點抓好抓實街道、市場標準化的硬件建設和其它各類軟件服務。二要狠抓一個地方的支撐項目，尤其是產業關聯度強、時代氣息緊密的產業轉移和對接的發展，特別是高科技產業，要下決心引進、做實、推開。三要狠抓三農轉化性產業的發展，提升優質農業品位，尤其是農業大縣、工業小縣、財政窮縣，更要緊密結合本地實際，充分利用區域豐富的資源優勢，大力發展科技農業、高效農業和長久農業、現代觀光性農業，使傳統農業逐漸提升到財政支柱經濟地位上來，為城鄉平衡差距、繁榮發展和向高科技產業邁進做出新的更大貢獻。四要狠抓第三產業群體和品位提升，尤其是與高科技、高品位和高效率產業相輔佐的服務業，要提前設計和推進。在提升起居飲食等服務行業的同時，超前規劃或發展好網絡通訊、文化集團和非物質文化產品的爭取認定和有序擴大等等，在提升第三產業或項目品位的同時，逐步提升區域品位，切實增強發展競爭的硬實力。
（三）推進區域基礎設施建設大跨步。要進一步深化投資體制改革，打破基礎設施建設領域的壟斷，鼓勵和引導社會資金進入法律、法規沒有禁止進入的基礎設施領域，建立和完善政府助推與市場硬推相結合的多元化的基礎設施建設投融資體系。瞄準三個主要方面：一是不斷創新財政貼息引導新路，浙江省在全國率先對基礎設施建設項目的銀行貸款運用財政貼息，給予3%—5%的財政貼息補助，運用“四兩撥千斤”的杠桿原理，充分發揮財政在基礎設施投融資中的引擎作用，用財政貼息政策引導銀行資金流向縣域基礎設施建設，變直接投資為間接推動與協調引導，切實推進縣域基礎設施建設大跨步。二是大力探索資金籌集多元化的新路，構建“自貸、自建、自管、自償”的經濟實體資金運轉機制。具體創新手段包括：收取城市基礎設施配套資金，收取或提高基礎設施服務的價格，發行有價證券向社會公開募集資金等等，以使縣域基礎設施建設有源源不斷、規模日益增大的可持續性建設資金助推。三是試行推進資源享用商品化新路，基礎設施項目建成投產后就進入到運營維護階段，運營維護做的好壞在很大程度上決定了基礎設施的經營效率和服務質量的高低，我國的基礎設施一直由政府投資和建設，并且一直由政府壟斷經營，但由于財力不足等問題，讓各級政府獨立承擔基礎設施的后期運營費用非常困難，根據“誰消費，誰付費”的原則，適度對基礎設施的使用收取費用是必要的。市場化經營使得部分或特殊的基礎設施變為有償使用，不僅可以提高人們對基礎設施的利用率，還可增強基礎設施自我積累、自我更新能力，實現建設資金的良性循環，有效促進城市基礎設施建設與不斷更新發展恒久運行。
（四）循序漸進，穩步催生區域主導經濟發展。在推進發展進程中，必須堅持好長短規劃、快慢項目和依序推進戰略實施發展項目，要當作省直管縣后財政經濟發展的主旨。要大力促進產業培育和產業鏈的整合，縣域經濟發展離不開產業，沒有產業的支撐就無縣域財政經濟可言。從目前很多縣域經濟產業發展的現狀來看，大部分縣域經濟發展尚處于自由（培育）發展的傳統階段，只有少部分縣域經濟已經到達了特色優勢產業逐漸凸顯的整合發展階段，至于創新發展一體化階段的縣域經濟更是鳳毛麟角。因此，主導產業的形成和成長顯得非常重要。具體來說，經濟欠發達的縣域正處在主導產業培育階段和成長的前期，要通過招商引資和重點扶持，促進主導產業形成和成長是加快縣域經濟發展的主要任務；經濟較發達的縣域正處在做強主導產業的階段，要通過政策引導和重點支持，促進主導產業壯大是加快縣域經濟發展的主要任務。中部經濟較發達的縣域主導產業多處于產業成長前期和中期，提高產業集群效應和承接國內外產業轉移能力是加快主導產業發展的主要途徑。對于已經完成了主導產業培育階段的縣域，要通過政策引導和營造環境，促進主導產業升級和演替，以促使區域產業鏈的很好整合，形成整體關聯經濟板塊后，既能相互促進良性發展，又能合力抗衡經濟發展波動周期或風暴，強有力地助推一個地方的財政經濟持續穩定協調發展。
（五）跟進時代，著力引進高科技產業群落區域發展。在促進本地中小企業或實體經濟穩步良性發展的同時，要充分借助省直管縣財政之后的大靠山、大背景，不斷引進那些高科技含量、高附加值、高回報率的“三高”產業或項目落戶縣域發展，以科技、產業、勞力、資金和配套服務等高吸附能量的項目，高質量、高效率、高就業地快速推進縣域財政經濟跨越式發展。充分運用各地招商引資積累的經驗和優勢，引進和對接東、中部或國外先進產業項目，助推地域經濟成氣候、上檔次、高回報。這里建議三點核心問題供縣域人士去思量把握：一是引進規劃的起點要高，“窮縣也得富規劃”；二是要從實施戰略上接近高層或國外，對接部分產業或附件產業，要樹立窮縣敢于屈尊、勇于“高攀”的理念，堅定地走出縣門、省門、國門，從發達地區去引項目，從多項目中去引精項目，從好項目中去引優項目；三是發統攬縣域經濟發展總局上去引進項目，擇優錄用那些重點“三高”尤其與本地產業集群關聯度很強的產業或項目，以綱舉目張的戰略思維，引進和助推“三高”產業到縣域發展，為縣域財政經濟跨越式發展插上金翅膀。
（六）借風乘勢，破解農村金融改革難題加快縣域經濟發展。要借助省直管縣財政和國家強農惠農的大好因勢，著力解決農村金融邊緣化的問題。一要圍繞國家財政對農民的補貼政策開展金融創新，銀行應充分利用已經成熟的結算支付系統、運營網絡，與財政正在建設的“中國農民補貼網”對接，既保證三農資金的安全運行落實到位，又能充分利用大量的支農資金運行的空隙開發新的融資總量，開發更多更好的惠農金融產品和服務，為國家財政補貼資金直接從國庫發放到農民手中建立金融載體和金融通道。二要圍繞國家支農惠農的金融扶持政策開展金融創新，配合國家財政扶持政策，開發自身獨立經營的小額農戶貸款、農業企業貸款、農業事業法人信貸，滿足農村有效信貸需求。三要圍繞農村社會保障體系建設開展社保金融創新，在農村醫療金融方面，加強與醫保、衛生部門合作，以新農合為重點內容，開發新農合貸款產品，提供農村醫療金融服務；在文化教育方面，加強與教育部門合作，開展學生金融服務，促進教育文化發展。四要圍繞國家扶貧開發政策開展農村金融扶貧業務創新，目前我國貧困人口還有將近農村總人口的6%，銀行應該配合國家扶貧開發政策，針對貧困農戶，提供基本的金融服務。五要圍繞風險防范，強化財政和金融風險意識和監管，在當前全球金融市場劇烈波動的背景下，銀監部門要特別注意規范運作和加強監管，落實風險防控措施，建立嚴格的風險評估、排查和監控制度，以有效防范金融創新可能產生的負面影響，既要保證有力助推縣域財政經濟暢通發展，又要保障金融與地域發展協調并進。尤其是對村鎮銀行、各類貸款公司和農村資金互助社等微融機構，更要實行科學規范和嚴格監管。此外，還要加強宣傳，強化各金融機構和農村金融市場主體的風險意識，提高防險能力，以促成縣域財政經濟繁榮發展與金融良性運行、與“三農”協調共進雙贏的發展格局，力借省直管縣財政之勢，創造縣域財政經濟發展繼農村家庭聯產承包責任制和農村稅費大改革之后的又一個明媚的春天！
（作者單位：湖北省南漳縣財政局）
