【摘要】財政審計是國家審計的基本職責(zé)，而財政預(yù)算執(zhí)行審計是財政審計的重要組成部分，是審計機關(guān)每年必審的項目。本文通過分析現(xiàn)行財政預(yù)算執(zhí)行審計的特點及存在的問題，對如何創(chuàng)新組織方法提出了一些思路和具體改進措施，以期進一步提升財政預(yù)算執(zhí)行審計效果。
【關(guān)鍵詞】財政預(yù)算 執(zhí)行審計 組織方法
財政預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)過各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的政府年度財政預(yù)算的實施過程，反映了預(yù)算由計劃變?yōu)楝F(xiàn)實的具體實施步驟。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，國務(wù)院及地方各級人民政府是負責(zé)預(yù)算執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，各級財政部門是預(yù)算執(zhí)行的具體負責(zé)和管理機構(gòu)，各部門單位是預(yù)算執(zhí)行的主體，稅務(wù)、海關(guān)和銀行等是預(yù)算執(zhí)行的參與機構(gòu)。
財政預(yù)算執(zhí)行審計是審計機關(guān)對財政部門具體組織本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的真實性、合法性與效益性進行的審計監(jiān)督。按照《審計法》的規(guī)定，財政預(yù)算執(zhí)行由各級審計機關(guān)采取同級審的方式，在地方政府和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，對本級財政預(yù)算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督。
一、財政預(yù)算執(zhí)行審計的特點
1. 宏觀性和整體性。財政預(yù)算執(zhí)行審計的主要經(jīng)濟事項涉及本級政府的重要決策，政策制定者層次較高，在公共財政的架構(gòu)下，財政資金惠及社會的各個領(lǐng)域，具有較大的覆蓋面和影響力。因此財政預(yù)算執(zhí)行審計具有較強的宏觀性和整體性，審計結(jié)論成為政府決策和深化改革的重要參考依據(jù)。
2. 專業(yè)性與政策性。財政學(xué)作為一門應(yīng)用學(xué)科，具有系統(tǒng)的專業(yè)理論，是國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟的重要工具，在當(dāng)下國際國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展形勢復(fù)雜的情況下，政策導(dǎo)向性非常強。因此財政預(yù)算執(zhí)行審計具有較強的專業(yè)性和政策性，必須熟練掌握財政學(xué)理論和國家經(jīng)濟發(fā)展政策。
3. 時效性與創(chuàng)新性。財政預(yù)算執(zhí)行審計是審計部門每年必審的法定項目，審計情況是“兩個”報告重要組成內(nèi)容。每年財政部門決算編制工作剛完成，審計部門就要對預(yù)決算執(zhí)行情況作出結(jié)論，出具審計報告。因此財政預(yù)算執(zhí)行審計具有較強的時效性和創(chuàng)新性。
二、財政預(yù)算執(zhí)行審計存在的主要問題
近年財政預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)展很快，在規(guī)范財政收支管理、強化預(yù)算編制與分配、推進財政改革等方面取得了一些成效。但由于受到管理體制及慣性思維等因素的限制，審計深度、廣度不足，宏觀性、整體性和綜合性建設(shè)作用發(fā)揮不夠突出。
（一）審計監(jiān)督深度不夠
1. 現(xiàn)行的雙重審計管理體制制約了審計監(jiān)督的獨立性。地方審計機關(guān)對本級政府的決策事項不便審、不好審，一些基層審計機關(guān)對財政預(yù)算執(zhí)行審計流于形式，審計報告沒有揭示實質(zhì)性問題，還停留在收入入庫不及時、預(yù)算下達不細化等表面情況，更談不上提出建設(shè)性建議。《審計法》規(guī)定由本級政府向人大作預(yù)算執(zhí)行審計工作報告，審計機關(guān)不能直接向人大匯報，審計結(jié)果中部分內(nèi)容被“過濾”，或者是表述含糊籠統(tǒng)，這樣的審計結(jié)果無法被人大充分利用，影響了人大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督審查效果。
2. 人力、時間安排不科學(xué)。財政預(yù)算執(zhí)行審計的實施主要依靠財政審計處（科）完成，審計力量十分有限，無法應(yīng)對不斷擴展的財政管理范疇。每年定期向人大作審計工作報告，現(xiàn)場審計時間正好與財政部門決算辦理時間相沖突，造成審計配合不好，現(xiàn)場時間十分緊張，一定程度上影響了審計的深度。
（二）審計內(nèi)容不夠全面
1. 審計綜合性不強。財政預(yù)算執(zhí)行審計“點”、“面”結(jié)合不足，偏重于對具體項目、具體單位的審計，對財政收支與分配總體情況分析不足，對財政發(fā)揮宏觀經(jīng)濟調(diào)控作用關(guān)注不夠，對財政政策頂層設(shè)計建議不多。一方面，上下級審計機關(guān)缺乏溝通整合，重復(fù)審計的情況時有發(fā)生，既浪費審計資源，又給被審計單位增加了負擔(dān)，更不便于全面反映財政管理體制的問題。另一方面，審計機關(guān)內(nèi)部由于職能分工等因素，財政預(yù)算執(zhí)行審計與其他財政審計項目分別偏重于反映財政、部門單位的責(zé)任，輕分配、重使用，沒有整合資源揭示分配機制上的根源問題。
2. 審計監(jiān)督有盲區(qū)。財政預(yù)算執(zhí)行涉及到財政、稅務(wù)和人民銀行等多個參與組織機構(gòu)，資金使用輻射到部門單位、企業(yè)和社會個人，而地方審計機關(guān)沒有對同級國稅、人民銀行和商業(yè)銀行等單位的審計監(jiān)督權(quán)；同時部分財政資金進入一些中小型民營企業(yè)，由于管理不規(guī)范、賬務(wù)不健全，從而成為審計監(jiān)督的盲區(qū)。
（三）審計評價缺乏規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)
1. 現(xiàn)行的財政法規(guī)制度時效性滯后。法規(guī)制度過于籠統(tǒng)含糊，已難以適應(yīng)新的形勢。如有著“經(jīng)濟憲法”之稱的《預(yù)算法》頒布于1994年，隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，已暴露出諸多局限，導(dǎo)致審計對預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)的種種問題無法準(zhǔn)確定性和處理。
2. 審計評價標(biāo)準(zhǔn)不明確。財政預(yù)算執(zhí)行審計評價是形成審計工作報告評價部分的主要內(nèi)容，而目前多數(shù)審計評價較為保守或千篇一律，大多還停留于參考政府預(yù)算草案和財政部門工作總結(jié)，沒有全面的審計結(jié)論。績效評價還處于探討階段，缺乏具體可行的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，無法用于指導(dǎo)審計實踐。
（四）審計結(jié)果影響力不足
1. 審計整改效果不明顯。審計反映的一些問題屢審屢犯，從近幾年中央和地方預(yù)算執(zhí)行審計報告的內(nèi)容來看，預(yù)算不細化、不完整、不及時等問題幾乎年年有，資金使用方面存在的擠占挪用等問題十分類似。審計沒有徹底解決在財政機制、體制和制度上的根源問題，導(dǎo)致審計的整改也流于形式，缺乏實質(zhì)性進展。
2. 審計信息公開推進緩慢。一些審計機關(guān)對本級財政預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告內(nèi)容不夠詳實，問題定性和處理較為輕微，提及相關(guān)責(zé)任單位更是含糊其辭，造成公眾對審計信息了解不多，無法與群眾監(jiān)督形成合力。
三、改進財政預(yù)算執(zhí)行審計組織方法的建議
財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。隨著公共財政體系的建立和不斷完善，各項財政體制改革不斷深入，黨的十八屆三中全會對深化財稅改革提出了新的要求。改進審計組織方法，有利于提升財政預(yù)算執(zhí)行審計效果，切實發(fā)揮審計建設(shè)性作用，促進政府提高財政管理水平、完善國家治理。
1. 創(chuàng)新審計組織方式。采取上下聯(lián)動的審計方式。由上級審計機關(guān)統(tǒng)一審計目標(biāo)和重點，統(tǒng)一組織和實施財政預(yù)算執(zhí)行審計。既減少了上下級間重復(fù)審計，又規(guī)避了同級審計在體制上的弊端，還有利于加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，拓寬審計視野。從而全面揭示財政管理體制及資金分配使用存在的問題，為進一步完善頂層制度設(shè)計提供合理化建議。
增強審計項目計劃的關(guān)聯(lián)性。審計機關(guān)在確定年度審計計劃時，應(yīng)該圍繞財政預(yù)算執(zhí)行審計的重點內(nèi)容確定其他財政審計項目，安排相應(yīng)的部門預(yù)算執(zhí)行、專項資金分配等審計項目，增強項目關(guān)聯(lián)性，整合審計力量，全面反映財政、部門及項目單位在分配使用上的管理問題，充分挖掘體制弊端。并針對國家和地方新出臺的財政政策適時開展專題審計調(diào)查，摸清政策落實情況，分析問題原因，促進完善相關(guān)體制機制。
與人大和社會監(jiān)督形成合力。定期與人大財政工委進行情況溝通，及時了解人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，配合人大審議預(yù)決算執(zhí)行報告，強化預(yù)算監(jiān)督參與權(quán)。進一步完善《審計法》及相關(guān)法規(guī)，審計機關(guān)可以直接向人大報告審計情況，由人大責(zé)成有關(guān)部門單位進行糾正、處理，促進審計整改效果。同時加大審計結(jié)果公開力度，對存在的問題及責(zé)任人員要公開曝光，增強審計影響力，吸引更多社會公眾參與監(jiān)督。
2. 進一步突出審計重點。突出對預(yù)算分配的審計。以預(yù)算分配為重點，通過對年初預(yù)算、調(diào)整預(yù)算和年終決算的審查分析，促進預(yù)算編制的科學(xué)完整性；以部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付和專項資金分配為重點，揭示財政資金在分配過程中的規(guī)范性和效益性，提出完善分配制度和方式的建議，促進財政分配政策的公開透明。
突出對財政改革的審計。以財政體制改革為重點，通過對部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購和財政信息公開等財政改革實施情況的審計，揭示財政改革推進過程中存在的問題，促進全面落實改革舉措，確保公共財政體系不斷完善。
突出對財政管理的審計。以財政管理為重點，通過對資產(chǎn)管理的審計，反映財政對國有資產(chǎn)配置、處理的管控情況，提高資產(chǎn)使用效益，避免國有資產(chǎn)流失；通過對財政資金收支審計，關(guān)注國庫現(xiàn)金管理操作程序，揭示國庫資金管理漏洞，防范資金管理風(fēng)險；通過對政府性債務(wù)的審計，摸清債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與管控舉措，分析償債能力，為政府控制債務(wù)風(fēng)險提供預(yù)警。
3. 強化計算機信息系統(tǒng)審計。積極推進聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計。隨著金財工程、財稅庫銀聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段的完善，推行聯(lián)網(wǎng)審計將成為必然。利用聯(lián)網(wǎng)審計軟件進行數(shù)據(jù)的遠程采集與分析，對預(yù)算指標(biāo)、國庫集中支付、政府采購等多套業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析，關(guān)注系統(tǒng)安全，發(fā)現(xiàn)審計疑點和問題，實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控，提升審計監(jiān)督效率。
建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息分析平臺。以省級審計機關(guān)為主體，建立統(tǒng)一的財政預(yù)算執(zhí)行審計信息平臺。通過收集財政、稅務(wù)、工商、預(yù)算單位等多部門財政財務(wù)管理信息數(shù)據(jù)，建立預(yù)算執(zhí)行的計算機審計軟件模型，統(tǒng)籌部門間信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的整合利用，發(fā)現(xiàn)苗頭性與傾向性問題，提升審計的宏觀性、整體性。
4. 推進財政資金績效審計。加強績效評價對預(yù)算分配的指導(dǎo)作用。全面推進績效審計是審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃的重要任務(wù)之一，目的在于建立健全政府部門責(zé)任追究制，提高政府績效管理水平。通過檢查財政管理中是否設(shè)立績效考評制度，是否將績效考核結(jié)果作為資金分配依據(jù)，考核結(jié)果是否公開，發(fā)現(xiàn)的問題是否整改落實。只有客觀評價財政績效管理狀況，才能更好地發(fā)揮績效評價對預(yù)算分配的指導(dǎo)作用。
強化對重點民生項目的績效審計。采取全程跟蹤審計的方式參與重點民生項目建設(shè)監(jiān)督，全面掌握項目實施情況，及時發(fā)現(xiàn)項目在立項、審批和建設(shè)管理等環(huán)節(jié)的問題，隨時整改。同時通過設(shè)定合理的項目經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益評價標(biāo)準(zhǔn)，客觀評價資金的運用效果，為加強項目運營管理提供建設(shè)性意見。
5. 運用綜合性分析方法。注重整體性分析。整合財政、稅收和國民經(jīng)濟運行統(tǒng)計等宏觀數(shù)據(jù)分析，研究地方經(jīng)濟發(fā)展與財力增長的內(nèi)在關(guān)系，分析制約地方財力增長的主要因素；解剖財政扶持政策對經(jīng)濟發(fā)展的帶動效果，提出清理完善相關(guān)政策的審計建議；分析財政收支結(jié)構(gòu)，揭示公共服務(wù)和產(chǎn)品提供的公平性，是否存在政府“缺位”與“越位”等問題，從而對預(yù)算執(zhí)行情況做出全面的審計結(jié)論與評價。
擴展審計對象范圍。財政預(yù)算執(zhí)行審計對象不僅是財政部門，還應(yīng)該包括政府、執(zhí)行部門及參與機構(gòu)，審計內(nèi)容涵蓋了財政資金分配、管理和使用的整個環(huán)節(jié)。只有擴展審計對象的范圍，才能全面反映財政預(yù)算執(zhí)行的整體情況。如通過部門預(yù)算、專項資金管理審查分配職權(quán)設(shè)定的合規(guī)性；通過上下級財政結(jié)算審查財權(quán)與事權(quán)的對等性；通過政策執(zhí)行效果審查政策制定的合理性等。尤其要通過審計要情、信息和專報等方式向黨委政府作專題匯報，客觀分析問題成因，為健全法規(guī)政策提出合理化建議，切實服務(wù)政府決策。
主要參考文獻
1. 陳秋華.財政制度規(guī)范與預(yù)算執(zhí)行審計.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2004
2. 張思光，楊桂花.政府審計如何維護國家經(jīng)濟安全.財會月刊，2011；2
3. 張友棠，曾芝紅，李思呈.高校預(yù)算績效撥款模式新探.財會月刊，2013；20
【作 者】
唐 娟
【作者單位】
（重慶市審計局 重慶 401147）
