
政府購買公共服務改革在西方國家的行政改革中占有重要地位,許多國家在具體的改革實踐中都采用了這種模式并取得了成功的經驗。
一、以競爭求質量的英國改革
在西方各國中,1979年英國首相撒切爾夫人推行的公共服務市場化改革是這場聲勢浩大的政府改革運動的先聲。撒切爾政府以市場為導向,以經濟和效率為目標,率先在公共部門中引入競爭機制。
英國政府公共部門引入競爭機制的主要方式是強制實行非壟斷化,并極力推動公共部門與私營部門之間以及公共部門之間的競爭。非壟斷化主要針對的是私有化后的公共部門,為了防止或公或私的壟斷,加強競爭,英國政府對私有化后的公共部門的股份持有比例做出了明確規定。例如,政府規定電力公司私有化后5年內單個持股者不得擁有15%以上的股份。對于成本巨大和風險較高的基礎設施建設領域,為使潛在的競爭者能夠順利進入市場并展開有效的競爭,英國政府還以立法的形式要求在指定的領域必須實行公共部門與私營部門的公開競標或合同出租。
20世紀90年代,隨著政府改革的進一步深化,提高公共服務質量和“顧客滿意度”也逐步被提上議事日程,提高質量和顧客滿意度的主要措施是開展“公民憲章運動”以及“競爭求質量運動”。在“公民憲章運動”和“競爭求質量運動”中,“市場檢驗”成為一種新的競爭方式。所謂市場檢驗是指在對內部和外部服務承擔者提供公共服務的價格和結果進行比較后,從中確定資金價值得到更好體現的服務供應商,以保證公共服務能夠以最佳的方式得到供給,從而實現公共服務的高效率和低成本。
市場檢驗的具體步驟包括確認公共服務提供的范圍和性質,建立公共服務供給的水平和質量標準,組織競爭招標,選擇、確定服務承擔人,監督、評估服務結果。英國的市場檢驗主要針對的是公共部門的文秘和技術工作,多大比例的工作任務必須通過市場檢驗程序,各政府部門對此都沒有一定的指標。
二、推動“公私競爭”的美國改革
長期以來,美國政府對公共部門的補貼一直居高不下,財政負擔沉重。為此,政府決心“以私補公”,即通過立法的形式保護和促進私營部門進入公共服務領域,以優勝劣汰的競爭機制調動全社會的力量參與到公共服務的供給中來,最終實現提高公共服務質量、降低公共服務成本、減輕財政負擔的目標。
美國公共服務購買采用了許多方式,其中最主要的是合同出租和公私合作。到目前為止,美國聯邦政府已經與私人公司、研究機構和個體顧問簽訂了大約2000萬個合同,每年所涉及的經費數額占聯邦總開支的14%,國防部通過合同出租支出的資金約占其總支出的2/3,能源部和國家航空航天總局則是聯邦政府最大的合同簽約者。
在美國的地方政府中,公共服務的合同承包也極為普遍,從道路修建到監獄管理,從圖書館運營到治安消防,地方政府的每一個職能都可能成為簽約外包的標的。例如,拉米蘭達市只有60名政府雇員,而60個承包商則提供了從消防、警備到公共工程等幾乎所有的公共服務。在明尼蘇達州,政府取消了學區壟斷,讓學生家長有權選擇公立學校,促使學區在入學率和資金方面引入競爭機制。明尼阿波利斯市則雇用私人組織來管理學校,并把其工作報酬與完成教育目標的績效狀況緊密掛鉤。
三、穩健的澳大利亞改革
20世紀80年代以來,澳大利亞在公共服務改革實踐中最為獨特而又卓有成效的是其在公共就業服務購買方面的創新。為建立公平競爭的社會化就業服務職業網,克服公共就業服務機構成本高、效率低、官僚作風蔓延的弊端,澳大利亞政府將原隸屬于就業、教育、培訓和青年事務部的全國400余家公共就業服務機構全部民營化,組建成了全國就業服務有限公司,并把原先屬于公務員性質的9000余名工作人員也全部轉入勞動力市場,根據公司需要和個人意愿,實行雙向選擇。公司實行董事會負責制,在承攬業務方面,和其他民間就業服務機構享有同等的條件和地位。
改革后的澳大利亞就業服務體制體現了公平、公正、公開、高效、優質、低耗和便于求職者和雇主選擇服務者的特點,實現了政府制訂游戲規則、社會平等參與、市場公平競爭、政府管理和監督的機制。經過幾年的實踐,基本實現了改革的預期目標。澳大利亞政府有關部門的研究表明,與舊體制相比,新體制充分體現了社會化和市場化在就業服務中的作用,改變了政府職能,節省了行政經費,提高了工作效率,提高了長期失業人員和其他弱勢群體失業者的再就業率。據統計,在接受職業匹配幫助后3個月內,受訪的73%的求職者中有70%的人找到了工作或在接受教育和培訓;在接受求職培訓后的3個月內,47%受訪的求職者中有38%的人找到了工作或在接受培訓;在接受集中幫扶措施后3個月內,受訪的42%的求職者中有35%的人找到了工作或在接受培訓。
四、徹底的新西蘭改革
新西蘭是推行公共服務市場化比較系統和徹底的國家,它以合同承包或契約的形式將公共服務的供給交由私營或自愿組織來完成,這種“契約”管理不僅在醫療衛生和福利領域很流行,而且在政府活動的其它領域也很普遍。
在把市場機制引入公共服務領域方面,新西蘭模式較為特別。一般而言,公共服務市場化指政府通過招投標的方式將公共服務面向市場,中標者與政府主管部門簽訂合同,負責提供該項服務。通過合同制使得公共服務的購買者與提供者分離,在不增加政府支出的情況下,提高公共服務質量。新西蘭模式的特別之處就在于其政府在整個公共服務領域全面實行績效管理,建立公共服務委員會管理績效合同,與供貨部門簽訂績效框架協議,同意以特定的價格生產特定數量與質量的產品。在新西蘭,政府既可以與私營部門簽訂供貨協議,也可與公共部門簽訂類似的協議,這就形成了公共部門與私有企業之間的競爭。競爭機制激發各個部門降低成本,提高效率,例如,原來一直為人所詬病的電話安裝服務,在采取此種方法之后,安裝一部電話的成本大幅下降。與此同時,公共服務委員還要對合同履行中的政府支出進行詳細的核算,以保證每一筆開支都花在實處。這樣一來,既可為政府節省大筆開支,又能通過競爭機制保證服務質量,可謂一舉多得。
經過以公共服務市場化為主要內容的多方位政府改革,新西蘭的經濟由規制走向了開放,使新西蘭在不到10年的時間里取得了經濟增長率迅速提高、通貨膨脹率逐步下降、失業率不斷減少的良好業績。