安徽省財政廳
2000年以來，我省城鎮化進入持續快速發展階段，城鎮化率由2000年的28%提高到2011年的44.8%，年均提高1.55個百分點，城鎮人口由2001年的1795萬人增加到2011年的2673萬人。據預測，到2015年全省城鎮化率將超過50%，2012-2015年間全省約有350萬農民實現市民化；2020年達到全國平均水平，農民市民化人口約850萬人；2030年我省城鎮化率將接近70%，農民市民化人口將達到1700萬人。
一、市民化進程中基本公共服務存在的問題
1、財政體制不健全。目前，財力與事權相匹配的財政體制尚未形成，財力與事權不匹配，難以調動地方政府投入和提升基本公共服務積極性，現行轉移支付中專項轉移支付繁雜、規模過大，轉移支付資金分配上也未充分考慮市民化導致的人口流動因素，不利于實現基本公共服務均等化。同時，政府間事權劃分不清，基本公共服務投入過度依靠省及省以上財政，地方財政特別是縣級財政實際投入較少。如2012年我省城鄉居民醫療保險基金財政補貼144.17億元，其中省及省以上財政補貼126.25億元，占財政補貼的87.5%；全省籌集公共就業服務資金26.4億元，其中省級省以上投入20.5億，占資金的77.65%，市縣財政投入分別為12.5%和22.35%，城鄉居民養老財政補貼、基本公共衛生服務、城鄉低保、殘疾人福利等項目地方財政投入情況也與以上兩項目大致相當，市縣財政對省及省以上財政依賴性較強。
2、財政投入壓力大。農民市民化的成本支出是一個長期的過程，短期看主要支出是義務教育、保障性住房和基礎服務設施，遠期看主要支出是養老保險和養老服務。實現基本公共服務均等化需巨大的財力支撐。據測算，合肥市市民化成本約人均15.49萬元，包括義務教育、保障性住房、醫療和養老、各種民政救助和社會管理、基礎設施等方面。如按照每年20萬農民進城市民化計算, 合肥市農民市民化年度新增加成本約300億元,到2020年約2400億元,2030年達到5400億元。按同口徑計算，2012年合肥用于義務教育、保障性住房、醫療和養老、各種民政救助和社會管理、基礎設施等方面財政支出為113億元左右，如按年增長20%計，每年增加22.6億元，與市民化每年所需的實際成本相比，財政投入捉襟見肘，地方現有財力難以保障農民市民化進程的資金需求，各級政府都面臨著巨大的財政壓力。
3、投入結構嚴重失衡。長期以來，我省基本公共服務供給也呈現二元化的特征，政府基本公共服務支出主要集中在城市。城市基本公共服務主要由政府供給，而農村基本公共服務則從農村稅費改革前主要依靠三提五統由農民自我負擔，到現在主要采取一事一議等方式籌集。政府投入的城市偏好，導致城鄉投入失衡，各類社會資源主要集中在城市，特別是集中在大中城市和中心城市，城鄉居民在享受基本公共服務方面存在嚴重的不均等現象，如城鄉居民人均醫療衛生費用差異為4.1：1，中、小學生均公用經費分別為3.39：1和3.24：1。大、中、小城市、城鎮之間基本公共服務能力差距大，小城鎮公共服務基礎薄弱，政府在公共衛生、教育文化、就業服務、基本社會保障等方面投入有限，服務能力和容納能力極有待提高。
4、資金績效不明顯。基本公共服務具有鮮明的區域特征和階段性特征，不同地區、不同階段公眾的基本公共服務需求都有所則重與不同。現行的財政投入方式未能有效體現在我省區域發展戰略中，不同區域促進農民市民化基本公共服務的重點領域和重點環節，支持的重點不突出，效果不明顯；同時支持市民化的資金管理分散,資金和項目分散在多個部門、形成多個環節，沒有形成合理的投入機制、管理機制和問責機制，資金效率不明顯，難以有效發揮財政資金的引導和帶動作用。
5、綜合改革不到位。農民市民化的基本公共服務問題是一個系統工程，涉及社會各個方面，由于綜合改革不到位，也影響了財政推進基本公共服務均等的進程和效果。當前，制約基本公共服務均等化的主要問題：一是戶籍制度限制了基本公共服務均等化的有效實施。二是社保體系制約了基本公共服務均等化的進一步推進。三是土地流轉制度不完善。
二、支持市民化基本公共服務的財政政策
1.完善財政體制，促進有效投入。一要明確財政支出責任。合理界定各級財政在市民化過程中的基本公共服務支出責任，著重圍繞義務教育、基本醫療衛生、社會保障等領域的基本公共服務項目，將支出責任重心向縣鄉級以上轉移。二要理順政府間財政分配關系。完善省與市縣政府間收入的劃分，建立縣級政府穩定收入來源，切實增強縣以下基層地方政府在農民市民化過程中提供基本公共服務的保障能力。三要完善財政轉移支付制度。逐步建立以實現基本公共服務均等化為目標的財政轉移支付制度，健全轉移支付體系，清理整合并壓縮專項轉移支付，擴大一般性轉移支付規模。四要優化和整合財政支出結構。建立基本公共服務經費保障機制，逐步提高農民市民化基本公共服務支出比重，以基本公共服務項目標準為基礎，確保用于市民化基本公共服務預算的剛性增長。
2.拓寬投資渠道，合理分擔成本。一要積極引導社會資金。發揮財政資金的引導和調控作用，鼓勵社會資金參與市民化基本公共服務設施建設和運營管理；大力推行政府購買、特許經營、合同委托、服務外包、土地出讓協議配建等方式提供基本公共服務。二要穩步推進農民原有農村資產的轉化。賦予農民對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大的處置權，通過市場化手段，將農民在農村占有和支配的各種資源轉變為資產，并將這種資產變現為可交易、能抵押的資本，讓農民帶著資產進城，從而跨越市民化的成本門檻，更好地享受基本公共服務。
3.支持小城鎮發展，完善服務功能。一是加強政策引導，根據中小城鎮特點，充分利用農業綜合開發等涉農資金，大力發展以農業產業化經營為主體的主導產業和各類服務業；二是加大就業資金投入，加強職業技能培訓和職業服務能力建設，鼓勵農民就近就地創業，以創業帶動就業，增加居民收益；三是有重點地支持公用設施和公益事業建設，逐步完善基本公共服務功能，提高基本公共服務水平，使就地就近市民化成員享受與大中城市基本相當的公共服務水平，提高小城鎮對農民的吸引力。四是著力推進新農村建設，通過實施實施農村危房改造、村莊整治和美好鄉村建設，推進城鎮基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋。以農村中心鎮、中心村為載體，強化基礎設施和公共服務建設，大力引導農民適度集中居住，逐步實現城鄉基本公共服務均等化，促進農民就近就地市民化。
4.分類分項投入，提高資金績效。根據我省不同區域經濟發展水平和農民市民化的特點，遵照提供市民化公共服務項目需求程度，對基本公共服務實施分類指導、分項投入，以提高資金的績效，彰顯財政資金用急、用需和引導作用，提高資金的使用績效。皖江示范區承接東部地區產業轉移，是我省農民市民化的重要承載區，應發揮基本公共服務在產業轉移中的基本保障作用，突出人才培養和人力資源開發，突出就業創業，加快公共就業服務體系建設；突出社會保險關系轉移接續，提高基本公共服務的質量，擴大農民市民化容載量，為市民化提供便捷的基本公共服務。皖北區基本公共服務投入以保障和改善民生為重點，提升保障能力，一是突出農村社會保障制度體系建設，逐步提高保障水平；二是推動職工基本養老保險重點向農民工和靈活就業人員覆蓋。通過完善公共服務體系建設，提高均等化服務水平，提高城鎮的吸引力。同時，為農民異地市民化提供條件。皖南區圍繞旅游文化核心，大力推進公共就業服務體系建設，促進靈活就業和自主創業；有重點地將城鄉居民、農民工、靈活就業人員各類群體納入相應的社會保障制度；發展徽州特色文化，完善應急救助體系，著力培育兩新組織，提升基本公共服務能力，促進農民就地市民化。
5.促進綜合改革，推進政策實施。一要促進戶籍制度改革。完善落實戶口遷移政策，逐步剝離附加在戶籍中的基本公共服務權益及福利待遇，將享受基本公共服務政策及福利待遇與戶籍管理相脫鉤，使戶籍管理制度回歸原有的戶籍管理功能，突破戶籍與福利合一的社會管理制度，逐步實行新老市民享受同等或大致相當的基本公共服務。二要促進社保制度完善。要按照實施城鎮化戰略和有效促進農民市民化的要求，進一步完善社會制度。首先完善統籌城鄉的社保制度，逐步做到制度統一，項目統一，程序統一，標準的逐步銜接，實現社保制度城鄉一體化；擴大社會保障覆蓋面，從制度全覆蓋，發展到項目全覆蓋，人員全覆蓋，提高農民市民化人口的參保率；其次以增強流動性，促進農民市民化為目標，整合社保制度，加強制度間的藕合與銜接，逐步實現城鄉之間、區域之間社會保險關系的有效轉移，城鄉社保之間合理轉換與有序銜接，實現制度間平穩接續，促進人員流動。三要加大土地制度改革。在保障農民能夠真正行使對其承包土地占有、使用、收益和處分權利的前提下，大力培育完善農村土地市場，采取具體措施鼓勵、優先扶持愿意而且有離農能力的那部分農村人口退出耕地，讓土地收益返還成為農民財產性收入和持久性收入的一部分，并使之逐步向常規的社會保障轉移。四要促進社會組織培育。要切實界定公共服務的基本屬性，理順政府與市場的關系，充分利用市場機制，發揮各類社會組織在基本公共服務需求表達、服務供給與監督評價等方面的作用，把適合由社會承擔的基本公共服務事項，以購買服務等方式交由社會組織承擔。同時大力培育社會組織，靈活運用公共就業政策，加快社會工作專業人才培養；建立專業人員引領志愿者服務的機制，積極發展慈善事業，充分發揮慈善在農民市民化公共服務提供和籌資等方面的作用。
安徽省財政廳
