建立權責發生制的政府綜合財務報告制度被寫進今年的全國兩會政府工作報告中。這與十八屆三中全會所作決定的提法一脈相承。它標志著國家將改進和優化政府會計制度作為預算管理制度改革的重點內容之一。
全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康在接受本報記者采訪時提出，在建立政府綜合財務報告制度的過程中，應該圍繞預算管理的科學化、精細化處理好其與預算報告制度之間的關系，實現二者功能的有機統一。
有所不同的實質與功能
“政府綜合財務報告的實質是反映政府的財務‘家底’或政府在一定時期內財務運行的存量結果，其既可以提供資產、負債方面的信息，同時又提供收入、費用等反映政府運營的流量結果情況。”賈康說。
作為以權責發生制為基礎，以政府財務信息為主要內容，全面反映政府財務狀況、運行成果和受托責任履行情況等的綜合性年度報告，政府綜合財務報告的特點是在反映政府財務信息時，可以較全面地覆蓋政府管理及職能發揮的具體情況。
賈康認為，政府綜合財務報告實質上可反映政府在提供公共服務、改善民生、宏觀調控等方面履職盡責的通盤情況，也更有利于防范公共風險，考評綜合績效。
因為其信息內容超出了財政資金當年的收支流量范圍，擴展到財政資金歷年的存量范圍，能夠全方位、多層次反映政府掌握和控制的各類資源以及承擔的各類義務、責任，在政府財政管理中具有不可替代的作用。
財政部財政科學研究所研究員韓曉明一直關注政府綜合財務報告制度的建立，她認為，該制度既有利于滿足政府公共財政管理需要，又是政府進行有效資產管理的基礎，更是政府進行科學債務管理的必要條件。
與政府綜合財務報告制度相對應，預算報告制度主要滿足政府對財政年度內財政收入、支出等流量進行全面管理，并運用財政手段進行宏觀調控等方面的需要，包括管理財政收入結構，完善財政支出結構，實施和調整財政政策等。
“預算報告制度是以政府預算收支信息為主要內容，全面反映政府財政資金運行情況的年度報告。政府預算會計定位于直接為國家預算管理服務，核算、反映和監督國家預算執行情況，其以反映政府預算收支活動為目的，核算范圍主要限于財政資金當年的收支流量。”韓曉明說。
政府會計是共同的基礎
從大的方面講，政府綜合財務報告制度與預算報告制度共同服務于履行政府職能的預算管理工作，二者相輔相成，各有側重。 “但它們有共同的基礎，那就是政府會計。”賈康說。雖然財政部門和政府其他部門有著不同的業務活動，預算會計和財務會計核算內容存在差別，二者在理論上各成體系，但它們在會計實務中可以統一于政府會計制度框架下，既滿足政府對財政管理信息的需求，也滿足政府對財務會計信息的需求。
2012年和2013年，我國相繼出臺新的《事業單位會計制度》和《行政單位會計制度》，這是推進我國建立政府會計制度的有益探索，也開創了預算會計和財務會計有機統一的實踐。新會計制度定位于滿足行政、事業單位預算管理和財務管理的雙重需求；充實了資產、負債的核算內容；新增了行政單位直接負責管理為社會提供公共服務資產的核算規定等。這些在一定程度上滿足了市場經濟體制對政府會計的要求，與我國公共財政改革的進程相適應，為逐步建立和完善政府會計體系奠定了基礎。
賈康認為，政府綜合財務報告制度與預算報告制度之間的有效對接、有機結合、充分協調，將成為正確處理二者關系的主線，有待于相關各方共同努力，盡快形成相對成熟穩定的全套方案與機制。
對于政府綜合財務報告制度與預算報告制度在管理思路方面存在的較大差異，目前國際上主流的做法是二者既相分離，服務于不同的政府管理目標，同時也有機聯系，共同構成完整的政府會計信息系統。
賈康和韓曉明建議，我國也可以考慮將兩種制度進行一定程度的分離，即分別建立預算會計和財務會計兩個系統，但同時，二者之間還要保持有機聯系。
李一碩
