會計在我國最早先被官廳運用，官廳會計后來發展成為預算會計，即現在的政府會計。通常我們所說的預算會計是指新中國成立以來，各級人民政府財政機關和事業行政單位在計劃經濟體制下用于核算和監督國家預算執行情況和結果的會計。為了適應市場經濟的要求，1998年1月1日實施行政事業單位制度和準則。現行的預算會計制度為財政資金的運行管理起到了重要的基礎性作用。隨著經濟體制改革的深入，近年來財政部推行編制部門預算，實行政府采購制度，建立國庫集中支付制度，并對政府收支分類進行了改革，在探索改進預算會計改革方面成效顯著，但也有一些問題存在，需要加以改進。
一、預算會計存在的問題
1.缺乏統一的會計準則體系和會計制度體系
從國外較發達的市場經濟國家來看，公共財政體制的建設，一般都有政府會計準則、政府財務報告制度和政府財務管理法規等與之相配套。其中，政府財務報告關注的是整個政府的資產負債狀況和運營績效，能完整反映政府的財務狀況、運營情況和現金流量。1998年我國進行預算會計制度改革后，雖然形成了覆蓋幾十萬預算單位和各級政府財政部門的預算會計體系和層層匯總上報的會計報表制度，但至今仍沒有一個正規的標準體系。同時，會計報表設計不科學，影響了會計信息的真實性和全面性。如新的行政事業單位會計制度規定，資產負債表中，既包括資產、負債和凈資產三類項目，又包括收入類和支出項目，而資產負債表是反映單位財務狀況的靜態報表，不應涉及收支類項目。
2.會計報告內容不完整，不能全面反映預算單位的資金運動
目前，我國的預算會計信息主要是通過政府預算、決算形式提供給立法機關和公眾的。由于預決算的核算內容主要是財政收支活動，沒有覆蓋全部會計要素，不能全面地反映預算單位的資產、負債、凈資產、收入、支出的整個財務狀況和工作績效，特別是在三公經費及公用經費的明細支出項、國有股權及收益權、社會保障基金運作情況等核算和管理方面有明顯不足。從預算單位內部管理來說，由于缺少對資產和負債的完整會計信息，難以對本單位財務狀況進行系統地分析，使決策的選擇和預算編制缺乏充分的依據。從外部使用者來說，預算信息過于簡單，造成各預算單位財務狀況透明度不高，不利于政府機關和公眾對公共資金分配與運行的監督和管理。
3.收付實現制不能準確核算成本費用，不利于推進預算績效管理
預算績效是指預算資金所達到的產出和結果。隨著公用財政體制改革的不斷深化，應建立以改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提高公共產品質量和公共服務水平為目的的，覆蓋所有財政性資金的，具有中國特色的預算績效管理體系。預算績效管理體系必須以預算部門準確的成本和費用為基礎，否則便無從談起。收付實現制的會計核算難以公正客觀地核算成本和反映運營結果，不能適應開展績效預算管理的需要。
4.當前我國各行政機關事業單位會計人員素質水平相差較大，影響會計數據的真實性，導致會計信息失真
會計制度的實施要靠廣大會計工作者來操作。有關調查顯示，我國的預算會計總體表現為年齡老化（35歲以上的占總數50%以上）、素質較低（具有中級職稱以上會計專業資格的僅占總數的3%）。因此，行政事業單位會計制度的制定，既要考慮經濟業務活動的方方面面，有利于加強管理，又要從會計人員的素質和水平出發，須簡便易行。否則，如果基層行政事業會計人員不能適應，再先進、再科學的制度在執行進程中也會走樣變形，偏離改革的本意。
二、現行預算會計改進措施
1.重新構建和整合現行預算會計體系
筆者建議，對現有行政事業單位進行梳理，對完全企業化管理或政府已決定改制的事業單位，執行企業會計制度；對一些以事業收入為主的事業單位，如高校、醫院等，可暫時先執行行業會計制度，等經濟體制改革、財政體制改革、事業單位改革全部到位后，再進入市場運營。實行企業化管理的事業單位，退出預算單位會計系列，適用企業會計，或是納入民間非營利組織會計系列；其他行政事業單位則改變現行行政、事業會計制度分開制定的做法，將之合并為一個制度，稱為預算單位會計制度，將現行兩套制度會計科目根據目前的核算需要和管理要求，進行必要的歸并和調整，建立一套科學合理的會計科目系統。制定相應的會計準則和財務報告制度，以充分滿足各類會計信息使用者的信息要求。
2.實行會計集中核算制度，加強財政監管
會計集中核算是指在保持行政事業單位資金所有權、資金使用權和財務自主權不變的前提下，由專門的會計核算機構和專業的會計人員，按照“集中管理、統一賬戶、分戶核算”的原則，集中辦理行政事業單位資金收付和會計核算，并代單位編制財務會計報告。預算單位實行會計集中核算后，改變了行政事業單位資金管理方式，取消了單位原銀行賬戶，所有資金都集中在統一開設的賬戶上；改變了收支管理方式，單位資金收付由會計核算中心直接辦理；改變了會計核算方式，由原單位各自進行會計核算變為由專門會計核算機構和專門會計人員集中辦理資金結算和會計核算。這樣有利于規范會計核算，提高會計信息質量，有利于會計人員堅持原則，認真執行國家統一的會計制度，防止會計作弊。加強財政監管，財政部門定期對會計人員培訓考核，不合格者不予上崗。這樣，會計工作人員的素質會大幅提升，我國的預算會計的整體水平也會大幅提高。
3.逐步實行以權責發生制為會計基礎
財政部發布自2013年1月1日起實行的《行政事業單位會計制度》，規定行政單位會計核算以收付實現制為基礎，事業單位會計核算一般采用收付實現制；經營收支等部分經濟業務或者事項應當采用權責發生制。借鑒西方國家的經驗，結合我國處于發展轉型期，沒有統一的預算會計準則以及會計工作人員業務素質有待提高等實際情況，可允許財政補助收入的單位采用收付實現制。隨著預算會計體系的完善和法律法規的不斷健全、規范，擴大權責發生制的范圍，最后全部實行。具體說來，先確認應收賬款和應付賬款，實現收入支出在各個期間的平衡。明確政府當期的受托責任履行情況，提高政府工作效率，是實行績效評價的重要手段。例如，社會保障基金的運轉及各會計期間的均衡負擔，避免以后年度因人口老齡化、經濟環境惡化等因素帶來的財務壓力。然后，按照循序漸進的原則逐步推行權責發生制到全部預算單位。
4.建議修訂或完善相關法律法規，健全內部會計控制和審計制度
采用權責發生制基礎的會計處理和技術操作相對復雜，其最大的風險在于可能被管理者或其他人員利用，以實現其特定的管理目標。這就要通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。該內控系統由內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構。相關財經、司法、紀檢部門也應大力支持，建立起對預算資金進行全面監督和控制的體系，對違規違紀人員，嚴厲查處。有計劃、有步驟地培養大批有能力承擔改革任務的專業化和合格的骨干人員。建立嚴格的內控制度和審計制度，并通過來自審計部門、審計委員會等的外部獨立審計，促使各單位的會計核算結果真實地反映預算資金的實際運行情況。
總之，預算會計制度改革是為政府管理改革服務的，目的是提供更全面的信息，提高政府公共資源的使用效率。隨著經濟發展水平及對財政管理水平要求的提高，預算會計改革會不斷發展和前進。
作者：付輝耀
