一、現狀及監管要求
中央對地方財政轉移支付制度體系由財力性轉移支付和專項轉移支付構成，中央水利建設資金即是眾多專項轉移支付資金的一種。自2009年財政部對安排給地方級項目的中央水利建設資金全部實行財政轉移支付以來，中央水利建設資金（含按照基本建設管理的農村飲水安全等財政專項資金）專項轉移支付規模不斷增加。據統計，2011年中央水利建設專項轉移支付資金（以下簡稱“中央專項轉移資金”）近960億元，占當年中央水利投資1 141億元的80%以上。2011年中央1號文件出臺后，水利基本建設投入明顯加大。新一輪水利基本建設呈現任務艱巨、點多面廣線長、實施主體基層化和時間要求緊迫等特點，對資金的使用管理提出更高要求。能否管好用好這些來之不易的資金，是各級水利主管部門面臨的重大課題和嚴峻考驗。中央專項轉移資金占中央水利投資總規模的比重極大，理應作為各級水利主管部門監管的重中之重。
但是，當前中央專項轉移資金監管的形勢并不樂觀。首先，財政專項轉移支付資金本身存在諸多監管硬傷。史麗佳（2009）認為：專項轉移支付資金使用效率低下，項目多頭申請、截留挪用擠占資金的現象非常普遍；范子英（2011）認為：轉移支付通過中央轉給省，省再往下劃撥，省市政府有很強的激勵和操作空間截留部分資金。其次，各級財政部門因專項轉移支付項目較多（2007年中央財政專項轉移支付共計213項），任務較重，對中央專項轉移資金監管心有余而力不足。第三，水利主管部門對中央專項轉移資金監管缺位或不完全到位。2010年水利部《水利基本建設財務管理調研報告》中反映：實行轉移支付的項目水利主管部門監管力度弱化。一方面水利主管部門缺少項目管理基本信息，對資金安排不知情，致使監管難度增加；另一方面，通過預算控制和資金撥付環節的控制手段缺失，使得主管部門監管的效果差。在此背景下，研究加強中央專項轉移資金的監管，探索構建中央專項轉移資金有效監管模式十分必要。
二、原因及影響分析
資金監管作為水利工程建設項目管理的有機組成部分，其目的是服從并服務于水利基建項目管理的大局。研究中央專項轉移資金監管問題，必然要對水利工程建設項目管理路徑和資金運動路線進行分析。
多年來，水利部以《水利工程建設項目管理規定》為主線，先后出臺了前期工作、投資計劃、行政監察、檔案管理、竣工審計等制度和一系列行業標準規范，實現了項目前期、投資計劃、項目實施、項目驗收等全過程的管理、監督、服務。逐步建立水利部、流域機構和地方水利行政主管部門以及建設項目法人分級、分層次管理的項目管理體系。
為合理分析財政專項轉移支付對中央水利基建資金監管的影響，以下采取“有無對比法”，就中央水利建設資金專項轉移支付前后項目管理和資金運動情況進行分析（見圖1）。
從圖1可知，中央水利建設資金專項轉移支付前后，主要出現了三大變化：
一是資金運動與項目管理由統一變為脫節。實行轉移支付前，中央水利建設資金運動的路線與項目管理路徑基本保持一致。實行轉移支付后，中央水利建設資金由財政部門實行轉移支付，不再通過各級水利主管部門轉撥。在此情況下，對各級水利主管部門的直屬及所屬項目而言，資金運動路線與項目管理路徑未發生變化，仍基本保持一致；對其他項目而言，資金運動路線與項目管理路徑發生了較大變化：項目管理路徑仍維持不變，資金運動路線在各級水利主管部門之間脫節。
二是水利主管部門的行業監管由規范變為松散。實行轉移支付前，水利主管部門上下級之間存在資金領撥關系，彼此聯系緊密，行業監管較為規范有效。實行轉移支付后，資金監管由按來源渠道為主轉變為以財務隸屬關系為主，突出強化了財政的監管。水利主管部門只對直屬及所屬單位有資金撥付關系，對下級主管部門不再有撥款關系。個別地方實行財政集中核算，資金直接由核算中心代替項目法人進行會計核算，更是直接撇開了水利主管部門。在此情況下，各級水利主管部門上下級之間聯系較為松散，行業監管基本處于缺位或不到位狀態。
三是項目財務信息由完整變為孤島。實行轉移支付前，水利基建項目的財務信息按資金來源渠道報送，各項機制較為健全，項目財務信息報送途徑順暢，信息收集及時完整。實行轉移支付后，財務信息要求按財務隸屬關系上報，各主管部門僅能掌握直屬及所屬單位的財務信息，上下級水利主管部門之間的信息不暢、信息聯系斷裂而各自成為信息孤島。對多數跨行政區劃的大中型水利項目而言，水利主管部門不能掌控項目整體的財務信息，造成各項工作極為被動。
以上三大變化對中央專項轉移資金監管格局產生了最大影響，甚至產生了一些認識誤區，嚴重影響了中央專項轉移資金的監管：
第一個變化使資金監管在項目管理體系中逐漸邊緣化。一些單位領導對財務工作產生誤解，部分水利主管部門存在資金監管就是撥款監管的認識誤區，認為資金不經過我們，再行監管多此一舉。部分財務機構及人員認為水利主管部門對中央專項轉移資金監管缺少抓手，自身積極性不高。部分水利主管部門存在可用系統內部開展的其他監管（如稽查、督導、內審等）代替資金監管的認識誤區，認為資金監管可有可無。在此情況下，單位內部財務部門與項目管理部門的聯系不再緊密，財務對項目的管控逐漸邊緣化，財務在項目決策和管理中的話語權逐步喪失。
第二個變化使資金監管的行業監管逐漸弱化。財政轉移支付后，主管部門對直屬及所屬項目的資金監管力度越來越大，對下級水利主管部門的行業監管指導越來越少，致使一些單位和人員存在財務已沒有行業監管職能的認識誤區。部分水利主管部門將中央級項目監管和中央級資金監管混為一談，認為水利部及所屬單位應只監管中央級項目（直屬項目），不應對中央參與投資的和中央補助的地方項目實施監管。同時，水利主管部門未出臺相關監管措施，致使上下級之間的聯系越來越少，有關認識誤區漸次固化，行業監管力度弱化明顯。
第三個變化使資金監管工作十分被動。由于上下級之間信息聯系斷裂，水利主管部門不了解中央專項轉移資金信息，對資金安排、撥付、使用、管理等不知情，致使監管難度增加，更談不上全過程監管。但下級水利主管部門所屬單位資金監管出現問題后，上級水利主管部門仍要承擔連帶責任，水利主管部門處在不得不監管而又難以有效監管的尷尬境地。
三、加強監管的思路及措施建議
（一）加強監管的思路
一是立足水利自身。在當前財政轉移支付逐年加大的背景下，各級水利主管部門無法改變財政現有管理模式這個大環境，只能依靠自身內部挖潛去適應這種變化。二是遵循規律監管。水利建設項目的資金監管與項目管理、資金運動、財務管理密切相關。水利主管部門對中央專項轉移資金的監管，必須遵循項目管理、資金運動、財務管理的固有規律辦事。從資金監管應服從并服務于項目管理這一基本定位出發，找準資金監管的突破口和抓手。三是明確目標管控。資金監管的目標是為了保證資金的安全效益，最終為保證項目順利發揮設計效益服務。對轉移支付資金的監管要圍繞這一目標，采取有效措施，形成監管合力。四是針對問題應變。結合轉移支付后帶來的三個變化，有針對性地采取措施，從補全資金監管鏈條、找準資金監管抓手、保證項目信息互聯互通入手，著力構建構建較為科學的轉移支付資金監管模式。
（二）構建中央專項轉移資金監管新模式
在當前中央水利建設資金按財務隸屬關系進行管理的基礎上，補全資金監管路線，構建按財務隸屬關系和基建項目管理權限相結合的中央專項轉移資金監管新模式，使資金監管與項目管理的路徑重新統一。具體為：參照竣工決算審計和工程檔案管理的做法，以基建項目的竣工驗收主持單位作為基建項目管理與資金監管的結合點，明確項目驗收主持單位的全面資金監管職責，使財務管理與項目管理權限有機結合。各級水利主管部門應以項目管理權限為基礎進行資金監管事權劃分，分級制定中央專項轉移資金監管分工表，明確水利部（含流域機構）、各級水利主管部門、竣工驗收主持單位的資金監管職責，充分發揮各級水利主管部門的監督指導功能。其中：對由政府或發改部門主持驗收的，建議由同級水利行政主管部門履行全面資金監管職責。
（三）找準中央專項轉移資金行業監管的著力點
各級水利主管部門和竣工驗收主持單位應根據項目管理、資金運動和財務管理的規律，從項目及資金管理全過程和財務綜合管理入手，補全并找準行業監管的新抓手，并以此有效實施行業監管。水利主管部門（含竣工驗收主持單位）行業監管的主要著力點有：項目建賬的技術指導或審查備案、項目實施過程的監督檢查和達標考評、水利建設項目竣工財務決算的編制指導、竣工決算審計前的竣工財務決算審查、竣工驗收前的財務預驗收、竣工財務決算的審查審批、竣工驗收后跟蹤檢查（如資產的移交和接收、驗收財務遺留問題的處理）等。
（四）建立中央專項轉移資金信息收集分析機制
參照水利統計信息收集的模式，建立中央專項轉移資金財務信息收集分析系統，及時收集掌握中央專項轉移資金的動態，改變當前水利主管部門財務信息缺失的被動局面，具體為：從信息報送和信息互聯互通入手，打通信息孤島，要求項目法人既要按財務隸屬關系向同級財政和水利主管部門報送信息，還應按項目管理權限逐級向上級水利主管部門及竣工驗收主持單位報送信息。同時，綜合利用信息化等多種手段，逐步設計開發覆蓋全國的中央專項轉移資金信息管理系統，構建統一的資金信息溝通平臺，逐步實現對資金信息的實時動態監控。
（五）建立并嚴格執行中央專項轉移資金制度體監管制度
水利主管部門應分層次構建適應中央專項轉移資金監管新形勢的制度體系。涉及資金監管模式、資金監管事權劃分、資金監管的抓手和管理要求等，屬于水利系統內部資金監管根本制度的范疇，建議由水利部出臺，并作為中央專項轉移資金監管的綱領性文件；涉及規范系統內部資金監管中上下級之間、單位內部財務部門和業務部門之間、財務部門內部各業務的關系，屬內部控制制度的范疇，建議由各級水利主管部門按權限制定。制度一旦制定，必須及時采取檢查、督辦、懲戒等跟進措施，以保證制度得以有效落實。
（六）建立與財政等有關部門的協調機制
水利主管部門應盡力協調財政、審計等水利系統外部的有關部門，爭取他們的理解支持，為中央專項轉移資金監管創造好的外部環境，減少監管中的干擾和阻力。如：協調財政部門，爭取對涉水的轉移支付資金的項目管理辦法進行整合，改變當前一項資金一套辦法的局面；協調財政部門，在預算安排時通過水利主管部門按管理級次逐級批復，或在預算的申請、下達等環節建立會簽或通報機制，為水利主管部門實施監管創造有利條件；注意處理好審計、財政評審、稽查督導的關系，促進成果共享，避免重復檢查；對實行會計集中核算的項目，水利主管部門應督促有關單位按財政部《關于進一步完善制度規定切實加強財政資金管理的通知》（財辦〔2011〕19號）規定，盡快恢復預算單位會計核算和財務管理主體地位，或將核算中心負責的單位會計核算業務調整為代理記賬業務。
【參考文獻】
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作者：王君
