【摘要】自2006年新型農村金融機構批準成立以來，國家陸續出臺多項政策支持新型農村金融機構的發展。本文在對陜西省和寧夏回族自治區新型農村金融機構進行實地調研的基礎上，梳理了當前我國新型農村金融機構的支持政策，研究發現目前的政策支持體系存在稅收優惠力度弱、費用補貼少、貸款利率低、監管政策不明確和政策缺乏區別對待等問題，并有針對性地提出了完善立法體系、取消村鎮銀行存款準備金、放開利率控制、加大補貼力度、降低稅率、建立新型農村金融機構激勵機制和退出機制等建議。
【關鍵詞】新型農村金融機構 財政政策 貨幣政策 激勵機制 退出機制
一、引言
國有商業銀行從農村金融市場陸續撤出后，農村地區金融機構分布密度明顯降低，而農村信用合作社經營的逐步非農化，進一步減少了農村金融市場的資金供給。為解決農村金融薄弱問題，銀監會于2006年12月發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，隨后銀監會又相繼發布了《村鎮銀行管理暫行規定》、《貸款公司管理暫行規定》、《農村資金互助社示范章程管理暫行規定》等政策規定，對新三類農村金融機構的設立和運行進行了詳細的安排。與此同時，中國人民銀行、銀監會和財政部等多部門陸續出臺相應政策，旨在大力扶持新型農村金融機構，促使其可持續發展。
目前，國內關于新型農村金融機構的研究主要集中在對其監督效率、制度約束、可持續發展和治理困境等方面。王曙光（2008）認為新型農村金融機構的設立，有利于民間資本進一步釋放活力，對構建產權多元、競爭充分、多層次、多主體的農村金融體系能夠起到積極的推動作用。洪正（2011）從監督效率視角針對商業銀行和新型農村金融機構展開研究，指出金融支農政策具有引導功能，農村金融機構的改革需要從國家外生主導模式向民間內生模式轉變，充分發揮民間資本和各類新型金融組織的融資功能。王修華等（2010）認為我國村鎮銀行發起條件過于苛刻，制約了村鎮銀行的發展。葛永波等（2011）認為政府應著力完善財稅政策等扶持措施，為新型農村金融機構創造良好的金融生態環境。陸志強等（2011）認為新型農村金融機構的目的是獲得金融市場準入許可并因此獲利，這與銀監會要求的服務“三農”的目的有所偏離。
上述學者大多是在宏觀范圍內研究新型農村金融機構的制度、發展和監管等問題，忽略了東西部經濟差異背景下新型農村金融機構生存條件的不同。同時，多數學者主要從微觀角度如農戶、中小企業的貸款需求影響因素等方面研究新型農村金融機構的發展狀況，而針對宏觀政策角度的研究較少。本文主要從支持政策中的財政補貼、稅收優惠、存貸款利率等方面入手，通過對陜西省4家村鎮銀行、4家小額貸款公司以及寧夏回族自治區的4家農村資金互助社和當地人民銀行及監管機構的實地走訪調查了解政策的具體實施情況，掌握政策在實際應用中存在的問題，依靠調研數據從宏觀政策角度對促進新型農村金融機構更好地發展提出建議。
二、調查基本情況
1. 調查區域基本情況。陜西省和寧夏回族自治區是西部農業大省，經濟產業以傳統農業為主，農業、牧業人口眾多，農牧民人均純收入較低，資金需求量巨大，新三類機構在滿足當地農戶及中小企業資金需求上起著重要作用。筆者主要走訪了陜西省的岐山縣、渭南市、安塞縣、洛南縣和寧夏回族自治區的同心縣，上述等地2011年的經濟情況如表1所示：
之所以選擇上述地區，是因為以上縣市分布在關中、陜北、陜南三地和寧夏貧困地區，區域差異明顯，能夠很好地體現不同經濟發展水平下金融機構運行的異同性。上述地區新型農村金融機構成立較早、發展較為成熟，且自身經營狀況良好，具有一定的代表性。另外，同心縣是寧夏回族自治區的農業大縣，也是財政部開展農村互助資金首批試點地區。
2. 調查對象、方法和數據來源。此次對西部地區兩省區五市縣新型農村金融機構業務發展狀況和中小企業資金需求情況采取隨機抽樣的方法，實行“一對一”、“面對面”問卷調查，通過深入農戶和企業，了解農戶和企業的真實情況，獲得第一手資料，確保數據的真實有效。問卷主要針對貸款目的、貸款用途、對貸款政策的了解程度和對利率水平的看法等方面進行咨詢。同時，對新型農村金融機構和監管機構主要是通過“座談+問卷調查”的方式來了解其基本情況和目前的監管效果等情況。此次調查共走訪農戶503家、中小企業87家，新型金融機構12家，其中包括4家村鎮銀行、4家小額貸款公司和4家農村資金互助社。
三、當前新型農村金融機構支持政策存在的問題
1. 稅負過重。財政部、國家稅務總局2010年5月發布的《關于農村金融有關稅收政策的通知》規定，自2009年1月1日至2013年2月28日，金融機構針對農戶小額貸款的利息收入免征營業稅；自2009年1月至2011年12月31日，對農村信用社、村鎮銀行、農村資金互助社、由銀行業機構全資發起設立的貸款公司、法人機構所在地縣及縣以下地區的農村合作銀行和農村商業銀行的金融保險業收入減按3%的稅率征收營業稅。筆者在實際調研中了解到，4家村鎮銀行均享受到了減稅政策。然而，在對陜西渭南市金融辦和其轄區內4家小額貸款公司走訪調研中發現，在享受上述政策方面小額貸款公司有別于農村信用社和村鎮銀行，并未享受到稅收優惠政策，仍按5%計提營業稅。
調查中還發現，當地地稅部門在征收各項稅費時，執行稅收優惠政策不到位，對各家小額貸款公司的征收額度標準也有所不同，且根據各家公司的征收數額的大小和當年的征收總額存在私自“打折”和“抹零取整”現象，導致小額貸款公司支農惠農的積極性大大降低。
2. 補貼不足。財政部發布的《中央財政新型農村金融機構定向費用補貼資金管理暫行辦法》明確對上年貸款平均余額同比增長，且達到銀監會監管標準要求的貸款公司和農村資金互助社，按其上年貸款平均余額的2%給予補貼。然而，被調查的4家小額貸款公司由于沒有加入央行征信體系，未能按照中國人民銀行統計要求制作財務報表，所以無法準確統計核算其貸款余額，且未得到財政補貼。
3. 村鎮銀行存款準備金率過高。中國人民銀行和銀監會發布的《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》明確了新型農村金融機構的存款準備金率、存貸款利率和支付結算等的相關政策。村鎮銀行的存款準備金率比照當地農村信用社執行，農村資金互助社暫不向央行提交存款準備金（因小額貸款公司不能吸儲，所以并不涉及存款準備金率及存款利率問題）。然而，筆者在調研中發現，市場認知度低、業務種類少等因素導致村鎮銀行吸儲較難，其存款額遠遠小于當地農村信用社。所以，以信用社的存款準備金率來要求村鎮銀行不符合實際，會導致村鎮銀行可貸金額大大減少，難以更好地服務“三農”。
4. 村鎮銀行貸款利率控制政策未發揮作用。關于存貸款利率，央行上述通知中要求新三類機構中可以吸收存款的機構實行存款利率上限控制，對新三類機構的貸款利率實行下限控制，利率下限為中國人民銀行公布的同期同檔次貸款基準利率的0.9倍。央行在《村鎮銀行管理暫行規定》、《貸款公司管理暫行規定》和《農村資金互助社管理暫行規定》中規定，村鎮銀行的發起方必須為境內外銀行類金融機構，新三類機構均為獨立企業法人，需要自負盈虧、自擔風險。所以，村鎮銀行的利息收入對其能否正常盈利起著重要作用。
筆者在對村鎮銀行調查中了解到，村鎮銀行經營成本較其他正規金融機構高，而貸款利率卻比其他正規金融機構的略低。利率控制只會導致村鎮銀行經營成本進一步加大，間接增加了村鎮銀行的經營風險。以洛南縣陽光村鎮銀行為例，許多貸款戶的居住地距離金融機構所在地路途較遠，最遠的貸款戶距離金融機構單程路程竟達50公里，這對原本經營成本高的村鎮銀行來說無疑是雪上加霜。然而，上述政策中并未對小額貸款公司的貸款利率做出明確規定，給其自行確定貸款利率留下了空間。筆者在調查渭南市4家小額貸款公司時發現，這4家公司2011 ～ 2012年這兩年間貸款年利率最高竟達26.28%，遠遠高出人民銀行同期貸款基準利率，這使得小額貸款公司的貸款看起來像是合法的“高利貸”。
5. 政策的差異性問題。我國東西部經濟發展水平存在較大差異，其農村金融市場也存在較大差異，農戶家庭自身經濟狀況和中小企業經營規模均有所不同，貸款需求也有差別。然而，綜觀目前的新型金融機構支持政策，并未對東西部地區采取區別對待，而是采用統一的標準，無差別政策難免會導致東西部新型金融機構發展失衡，無法滿足中西部地區農戶和中小企業的貸款需求。蔣永華（2003）在研究農村金融政策時指出，我國經濟扶持政策整體力度過小，缺乏合理的制度安排，用統一標準政策并不能有效解決農村存在的金融薄弱問題，必須對政策進行合理的調整。
四、新型農村金融機構監管方面存在的問題
高風險一直是我國農村金融市場面臨的主要問題，這在新型農村金融機構中尤為明顯。所以，制定合理有效的監管措施對降低新型農村金融機構的經營風險至關重要。然而，目前針對新型農村金融機構的監管主要體現在機構注冊資本、投資人資格、境內投資人持股比例、董事高管人員的準入資格等方面，而對機構成立后經營活動中的監管明顯不足。
1. 內部監管水平較低。從業人員的素質是決定新型農村金融機構發展和機構風險的重要因素。新型農村金融機構均設立在縣域以內，特殊的地理因素導致其很難吸引高學歷高水平人才。而專業人才的缺乏又使得其風險防范和控制能力相當薄弱。以筆者調研的4家小額貸款公司為例，員工的學歷層次和專業素質普遍偏低，公司人員錄用門檻很低，有金融專業背景的員工更是少之又少。筆者認為，出現這一問題的根本原因是國家對新型農村金融機構的支持力度不夠，缺乏相應的優惠政策，無法吸引高水平人才投身這一行業。
由表2可以看出，村鎮銀行從業人員學歷主要是大專和本科；小額貸款公司從業人員學歷主要是大專；農村資金互助社從業人員學歷主要是高中及以下。表2還表明，新型農村金融機構從業人員學歷素質和機構經營情況呈正相關關系，村鎮銀行從業人員學歷較高，機構內部監管較為嚴謹合理，經營情況良好；小額貸款公司和農村資金互助社從業人員學歷較低，機構內部監管較為松散，經營情況較差。
2. 外部監管分散。國家雖對支持新型農村金融機構的發展出臺了相關政策，但對地方監管部門的支持力度卻仍顯不足。村鎮銀行是由各地銀監會監管，小額貸款公司則是由當地政府金融辦管理，監管部門不同會導致監管有所差別。筆者在與渭南市金融辦交流中了解到，渭南市各區縣內的小額貸款公司均由各地金融辦負責監管。然而，監管人員數量少、專業素質參差不齊是目前監管機構面臨的主要問題，甚至有些區縣金融辦因人手不足，從其他單位臨時借調非專業人員進行監管，最終導致金融辦監管工作無法連續、有效地進行，造成了多頭監管并導致監管活動形式化。同時，監管部門的工作重心主要集中在事前監管，即對新型金融機構開業審批、報備環節的監管，對事中、事后的監管力度相對較弱。
新型農村金融機構的相關政策由中國人民銀行和銀監會制定，而小額貸款公司的監管部門是當地金融辦，這難免會產生監管工作不便、降低監管效率、增大機構經營風險等問題。小額貸款公司和農村資金互助社尚未加入中國人民銀行征信體系，所以人民銀行對其監管無法到位，以致出現個別貸款金額過大、貸款利率過高、非農貸款占比大等問題。另外，小額貸款公司的貸款戶多為城市的個體工商戶和金融企業，業務明顯“城市化”，這與監管機構的監管不力有著直接關系，有悖于新型農村金融機構服務“三農”的初衷。
五、完善新型農村金融機構支持政策的建議
根據以上分析得出結論，政策制定部門應結合實際有針對性地對新型農村金融機構支持政策做出相應調整和改變，為保證新型農村金融機構有效地發展創造良好的政策環境。一方面，政府應彌補新型農村金融機構法律空白，創造良好的金融生態環境；另一方面，政府應積極完善新型農村金融機構相關支持政策，構建良好的政策體系。
1. 強化財政、稅收與金融政策的支持力度。一方面，繼續加大對農村新三類金融機構的稅收優惠力度。由于新型農村金融機構的經營成本較高，國家應繼續降低農村金融機構營業稅稅率，對于新型金融機構的涉農貸款應取消營業稅，以降低其經營成本，保證新型機構可持續經營。同時，對于村鎮銀行和小額貸款公司、農村資金互助社不應實行差別稅收政策，尤其是對于小額貸款公司，應在當前基礎上減少其稅收種類，減輕其稅收負擔。
另一方面，改變新型農村金融機構現有補貼標準，加大補貼范圍，針對新型金融機構的涉農貸款業務，建議國家實施單項補貼計劃，加大對新型金融機構的補貼力度，宜將地方監管部門也納入國家財政補貼范圍，降低監管成本。
村鎮銀行的存款準備金率應根據自身的實際情況單獨設置。由于農信社和村鎮銀行存款額差距較大，不應以農信社的存款準備金率標準來要求村鎮銀行，在西部欠發達地區的村鎮銀行，建議取消提取存款準備金。還應放開村鎮銀行的貸款利率限制，實行市場利率，以降低村鎮銀行的經營成本。
2. 加快制定新型農村金融機構相關法律法規。要促進新型農村金融機構順利發展，光有政策支持是遠遠不夠的，還需要有系統的法律法規保障，有了法律法規和政策的雙重保險，才能更有利于新型農村金融機構的發展，更好地保障農戶、中小企業和機構三方的利益，順利達到服務“三農”的目的。尤其是在目前新型農村金融機構制度并不完善、市場并不成熟的時候，完善法律法規體系可以規范農村金融市場，增強債務人的信用意識，幫助新型金融機構沿著正確軌道發展。建議根據新型金融機構的經營特點頒布《新型農村金融機構監管法》、《新型農村金融機構風險管理法》等相關法律法規，明確存款準備金、利率、稅費、補貼、監管等標準；同時，對新型農村金融機構市場準入和退出做出相應規定。
3. 制定新型農村金融機構的激勵政策和退出機制。目前，國家只對新型農村金融機構的準入制度做出了嚴格的定義，而對行業內的新型金融機構缺乏行業的具體經營標準。建議國家按地區分別制定出臺相關行業標準，可按照季度或年度對各地新型農村金融機構的經營狀況進行考核。一方面，對首次考核中發現經營未達標的新型金融機構發出限期整改通知，對多次考核不合格或“屢教不改”的新型金融機構進行停業整頓，情況嚴重的責令其退出金融市場；另一方面，對考核達標、經營狀況良好的新型金融機構，可給予額外補貼或獎勵，以此激勵其經營積極性，優化農村金融市場。同時鼓勵新型金融機構成立行業協會，這樣既能降低監管部門成本，又能保護金融機構群體利益，減少其風險。
4. 改善東西部地區政策同一性問題，改變政策“一刀切”現象。我國東西部地區經濟發展差異較大，新型農村金融機構的經營條件和經營狀況也有所不同。在制定支持政策時，應將東部發達地區和西部欠發達地區區別對待，根據地區差異制定不同的政策標準，更應對西部地區農村金融機構予以政策傾斜，稅收優惠、財政補貼的力度應大于東部地區，以此平衡東西部新型農村金融機構的經營，優化我國新型農村金融市場生態環境，更好地促進新型農村金融機構的可持續發展。
【注】本文系2011年度教育部“長江學者和創新團隊發展計劃”創新團隊項目“西部地區農村金融市場配置效率、供求均衡與產權抵押融資模式研究”（項目編號：IRT1176）、國家自然科學基金面上項目“西部農村金融市場開放度、市場效率與功能提升政策體系研究”（項目編號：71073126）以及2010年度高等學校博士學科點專項科研基金課題“我國農村小型金融機構試點運行績效評價與支持政策研究”（項目編號：20100204110030）的階段性研究成果。
主要參考文獻
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2. 洪正．新型農村金融機構改革可行嗎？——基于監督效率視角的分析.經濟研究，2011；2
3. 王修華，賀小金，何婧．村鎮銀行發展的制度約束及優化設計.農業經濟問題，2010；8
4. 葛永波，周倬君，馬云倩．新型農村金融機構可持續發展的影響因素與對策透視. 農業經濟問題，2011；12
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8. 何劍峰．新型農村金融機構政策存在的制度錯位及校正——基于農村金融需求的分析．金融教學與研究，2010；6
【作 者】
李 瑾 羅劍朝（博士生導師） 王佳楣
【作者單位】
（西北農林科技大學經濟管理學院 陜西楊凌 712100）
