摘要：要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，真正做到崇尚生態倫理道德，倡導綠色文明，保護和營造地帶性植物群落，實施清潔生產。
城鎮化是我國經濟發展的最大潛力、重要動力。未來七年既是我國全面建成小康社會的關鍵時期，也是我國城鎮化發展的關鍵時期。黨的十八大和十八屆三中全會對完善城鎮化健康發展體制機制提出了新要求、新部署。各級各部門要結合自身實際，研究中央關于城鎮化發展的新方略，著力完善體制機制，真正提升城鎮化質量、推動其健康有序發展。
一、把握城鎮化健康發展的新方略、新趨勢
城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的重要標志。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。堅持大中小城市和小城鎮協調發展，可以優化城鄉經濟結構、促進國民經濟良性循環，可以加強城鄉聯系，在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置，有序轉移農村富余勞動力，實現以工促農、以城帶鄉，最終達到城鄉共同發展繁榮。
(一)中央提出城鎮化健康發展的新方略
黨中央十分重視我國城鎮化的發展問題。黨的十八大和十八屆三中全會對此提出了新要求、新部署、新方略：
1.堅持“四化同步”發展方針。堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。
2.構建科學合理的城鎮化格局。推動大中小城市和小城鎮協調發展，科學布局大中小城市和小城鎮、城市群，使其與區域經濟發展和產業布局緊密銜接，與資源環境承載能力相適應。增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力，構建科學合理的城鎮化格局、農業發展格局、生態安全格局。
3.著力提升城鎮化發展的質量。目前，我們的城鎮化率是以常住人口與總人口之比來計算的。只要是在本地工作生活半年以上的人口均作為常住人口，其中許多是在城市無家庭住房、家人不能與其一起生活的農民工。這種計量方法所得出的城鎮化率，帶有一定的虛擬性，實際質量不高。為此，中央提出要推進以人為核心的城鎮化，把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。
4.把生態文明建設融入全過程。把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，控制開發強度，調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。
(二)新方略引領中國城鎮化發展新趨勢
中央對我國城鎮化的新部署、新方略，指明了未來城鎮化發展的新方向、新要求，也會引領城鎮化的新趨勢。
1.走人本化的城鎮化道路。城鎮化歸根到底應該是人的生產方式、生活方式、人居環境、社會保障和文化觀念等方面實現由鄉到城的轉變。因此，城鎮化必須以人為核心，要圍繞滿足人的發展需求、提高人民群眾的生活水平進行城鎮建設。這是新型城鎮化的本質所在。城鎮化過程中尤其需要注意尊重農民的意愿、保護農民的利益，切實給他們帶來實惠和生活改善；要注重通過切實的人口制度改革，給農民工進入城市、留在城市、轉化為市民、享受市民待遇創造條件。
2.走集約化的城鎮化道路。黨的十八屆三中全會提出 “從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率”。這是因為，與發達國家相比，我國不僅存在城市數量少、規模小以及城鎮體系不完善和城鎮布局不合理等制約因素，而且還存在諸如宜居宜業的土地十分有限、水資源短缺等基本國情。如果按照傳統的城鎮化發展，對資源環境、生態環境等形成巨大的壓力，有可能出現高速度、低質量的城鎮化發展態勢。在未來城鎮化發展過程中，應在保護基本農田的基礎上，依托城市群和都市圈，協同聚集各種要素，實施集約化發展。
3.走特色化的城鎮化道路。中國必須走符合本國國情、具有自身特色的多樣化城鎮化道路。在規模上，要實現大中小城市與小城鎮統籌協調發展；在區域上，要區分差異，依托區域優勢，采取不同的發展模式；在動力上，要充分發揮多種經濟成份的作用，依托產業拉動。在穩步推進城鎮化進程中，應在全國逐步形成既能適應本地區經濟發展特點，又能服務農村、農民、農業的城鎮化網絡體系，走大、中、小城市和小城鎮協調發展的多樣化道路。要著力發展各類城市的數量，形成完整的網絡化城鎮群體系，同時要注重城鎮化內在質量的提高，增強城鎮的綜合承載能力，提升城鎮化發展總體水平和質量。
4.走生態化的城鎮化道路。黨的十八大提出 “大力推進生態文明建設”，十八屆三中全會提出 “緊緊圍繞美麗中國建設，加快生態文明制度建設”。要求樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展。這就要求我們在城鎮化的過程中，加強城鄉生態環境和生態系統建設，注重城鎮生態環境規劃，建設以綠化、低碳、循環為主導的生態環境體系。
5.走一體化的城鎮化道路。中央提出統籌城鄉發展的最終目的，是在穩步提高城鎮的經濟社會發展總體水平的基礎上，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。因此，在推進城鎮化進程中，要加快城鄉關系的協調發展，促進城鄉關系進一步融合。
6.走智能化的城鎮化道路。黨中央提出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。信息化、智能化是市區、城鎮建設現代化的重要標志。目前，綠色建筑與智能建筑的結合，已成為發達國家城鎮建設的潮流。數字城市、智慧城市建設也已被有關部門提上議事日程。
7.走人文化的城鎮化道路。城鎮不僅是一個空間的概念，更是一個文化的概念。城鎮是一個國家或地區民族文化的高地，城鎮的形成和發展，是文化的凝聚與驅動，城鎮的活力也來源于文化的魅力。良好的城鎮形象，除了先進的設施、完備的功能、優美的環境，更多的應是城市精彩獨特、內外兼具的文化特質與魅力。
在城鎮化的進程中，如何保持每座城市的獨特個性，使之具有獨特的文化魅力，是城市發展中的重大課題。解決這個問題的根本出路在于創造與弘揚城市文化。越是富有文化個性的城市，就越能在世界城市之林中保持獨特的魅力，就越富有民族和世界城市的意義。為此，城鎮化過程中應堅持“順應自然、尊重歷史、發展特色”的城鎮建設理念，保持地方特色、保護歷史文化環境、保護和建設好文化設施。
二、明確城鎮化健康發展的新思路、新策略
(一)以體制機制創新推進城鎮化健康發展
1.戶籍制度改革。按照十八屆三中全會提出的 “推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”的改革部署，結合青島實際研究制定加快戶籍制度改革具體措施。按照建立城鄉統一戶籍制度的目標取向，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開縣域中等城市落戶限制，合理確定青島市區落戶條件，促進居民在不同等級城鎮、城鄉之間的流動。按照中央“建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”的改革要求，研究制定青島市范圍內的具體落實辦法。
2.土地制度改革。農村土地制度改革具體包括：建立城鄉統一的建設用地市場，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場，建立農村產權流轉交易市場。理想的目標是：將集體土地市場化的過程，變為實際擁有土地的農民分享工業化、城市化紅利的過程，農民市民化的過程。
3.社保制度創新。目前，農村居民的社會保障較城鎮居民的社會保障仍顯薄弱，制約城鎮化進程。一要完善失地農民社會保障制度。二要完善農民工的社會保障制度。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。三要逐步提高全職農民保障水平。進一步增加各級政府的投入，提高報銷比例；加快新型農村社會養老保險推廣步伐，使該項保障制度覆蓋全體農村居民。四要解決人口遷徙后各項保障的換算和接續問題。
4.就業制度創新。一要建立對進城農民的職業技能培訓制度。培訓要緊密結合城鎮就業崗位的需要，以提高農民城鎮就業競爭力。二要加快勞動用工制度創新。消除各種用工歧視，維護農民在城鎮就業的合法權益。要健全勞務糾紛協調仲裁機構，解決好拖欠工資、勞動環境差、職業病和工傷事故頻發等突出問題。三要加快公共就業服務制度創新。政府勞動部門的職能應由城鎮延伸到農村，及時提供準確的勞動力供求信息，對進城務工農民進行科學有效地指導和服務。
(二)以主體功能區戰略推進城鎮化健康發展
黨的十八屆三中全會提出“堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展”，“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限”，這預示著，對青島中心城區來講，重點在于通過優化開發、做優做美，打造精致空間，完善功能、提升承載力；主要任務在于通過盡快完成棚戶區改造、制造業外遷，在提供宜居舒適空間的同時，注意優化城市產業結構和用地結構，在城市中心區主要布局效率更高、就業拉動能力更強的第三產業。在青島的郊區，則可以采取重點開發戰略，加大基礎設施建設力度，盡快完善城市功能、改善城區環境。
(三)以生態文明建設推進城鎮化健康發展
要把生態學的原理引入城鎮開發建設之中，注重城市物、事、人、境之間在時間、空間、數量、結構與秩序關系上的高效和諧。要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，真正做到崇尚生態倫理道德，倡導綠色文明，保護和營造地帶性植物群落，實施清潔生產，防治環境污染，提高資源利用效率和再生能力，保持地域文化特色；努力建設以人為本、以自然環境為依托、以資源流動為命脈的經濟高效、生態良性循環、社會和諧的生態園林城市。政府要注意引導和鼓勵大型房地產開發商在建設綠色建筑、生態小區中發揮示范作用。
(四)以服務設施配套推進城鎮化健康發展
據對青島市一些城鎮的實證研究，這些地區盡管有強大的產業支撐，并對其城鎮化有拉動作用，但是城鎮化的步伐卻顯著落后于工業化。城鎮化的推進與服務業發展、服務設施完善是相互依賴、相互促進的，從二者發展的邏輯順序和進程來看，主要趨勢是先有服務業的發展和就業的增加，再有農村人口的轉移和城鎮化率的上升。因此，在工業化速度快于城鎮化的城鎮，要注重通過加快服務業發展和服務設施建設來帶動城鎮化。在中小城鎮進行項目建設與開發時，要選擇服務業與服務設施相對發達的區域；在開發項目時要注重服務設施的配套建設，拿出一定比例的面積用作服務業發展載體。
(五)以建設管理創新推進城鎮化健康發展
按照十八屆三中全會的要求，一要建立透明規范的城市建設投融資機制。中央允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，有關部門要在已有投融資體制基礎上，深化改革和創新，既保證城鎮建設資金需求，也要關注投融資風險。尤其要深化研究社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營的管理辦法，拓寬城市基礎設施建設吸納民資和外資的渠道。二是結合青島實際，積極爭取中央支持，盡快研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。三是對吸納人口多、經濟實力強的鎮，盡快落實賦予其同人口和經濟規模相適應的管理權限。四是建立和完善跨區域城市發展協調機制。加快區域城市在生態環境治理、旅游經濟發展等方面的協調機制，在推進區域一體化發展中推進青島城鄉一體化發展。
作者：劉文儉
單位：中共青島市委黨校
