摘要：按照小農水重點縣建設要求，我市高效節水灌溉項目建堅持“民辦公助”，突出農民主體地位，以“三個三”為抓手，全面推進項目建設和建后管護。
攀枝花市地處四川省西南角，屬南亞熱帶“島狀”立體氣候，旱雨季分明，是全省老旱區，旱災是羈絆攀枝花農業發展的主要障礙，做好高效節水這篇文章，提高水資源利用效率，一直是省委、省政府以及省級相關部門的牽掛。在省里的關心支持下，2011年，米易縣被確定為全省唯一的小型農田水利重點縣高效節水灌溉項目建設試點縣，2012年鹽邊縣和仁和區也納入了試點范圍。市委、市政府緊緊抓住這一重大機遇，推進實施“全域灌溉”戰略，把發展高效節水農業作為國家現代農業示范區建設的重要抓手，組織和帶領全市人民掀起了一場由傳統大水漫灌向現代節水農業轉變的歷史性變革，為全市農村經濟社會發展注入了新的活力。
一、以高效節水為推手，促進農村經濟社會的全面發展
高效節水灌溉項目的實施，提高了水資源的利用率，使有限的水量發揮了最大作用，推進了農業灌溉現代化，促進了土地流轉、規模經營和結構優化，為發展現代特色農業，促進農民增收，全面實現小康社會創造了條件。
（一）經濟效益凸顯
1.推進了資源節約和灌面增加。項目實施前全市有效灌面41.59萬畝，灌溉水利用系數為0.43;項目實施后,全市有效灌面增至44.84萬畝，新增節水能力1069萬方，項目區灌溉水利用系數升至0.83，節本增效成果顯著。
2.促進了農業增效和農民增收。高效節水灌溉項目為干旱季節農作物生產提供了用水保證，既增加了項目區農業產量和農作物產值，又促進了項目區農民增收。據統計，兩年來全市高效節水灌溉項目受益人口達6.68萬人，占全市農業人口的12.91%，增收總額達到10,076萬元。
從典型調查分析看，高效節水項目尤其在干旱或重旱年景，效果更加明顯。以2011年為例，米易縣白馬鎮楊家村實施高效節水灌溉項目后，大力發展早春蔬菜，并實現了規模化種植，畝均番茄產值近4萬元，比采用傳統的渠道漫灌增加約2萬元；又以丙谷鎮雷窩村為例，實施節水灌溉前，種植的葡萄畝均產值為4.2萬元，實施高效節水后，畝均產值達到了6.4萬元，個別地塊達到了8萬元以上，增收效益十分明顯。
3.引導了結構調整和產業升級。節水灌溉項目帶動了全市農業產業的發展，項目區群眾立足資源優勢，適應市場需求，按照“春提前，秋延后”的思路，強化品牌化和組織化建設，傾力打造以早市蔬菜、早春枇杷、晚熟芒果為主的特色農業示范基地，加速了特色農業建設步伐，推進了農業向商品化、專業化、基地化、集約化轉變，促進了農業產業結構的調整。
（二）社會效益明顯
1.密切了干群關系，構建和諧新農村。在項目建設中著力強化政府部門服務意識，充分調動農民的積極性，主動加強與農民的聯系，和群眾共商項目建設，讓老百姓做主，加深了群眾對黨員、干部的了解，增進了黨政干部與人民群眾的聯系，密切了黨群、干群關系，提高了黨和政府在人民群眾中的威信和誠信，同時以效益為前提引導農民主動開展民主議事，既提升了農民群眾參與議事的能力，又有效化解了村民之間的農事糾紛，促進了農民群眾與政府攜手共建和諧新農村。
2.促進了服務體系建設，提升合作組織能力。項目縣（區）積極構建以基層水利服務機構、農民用水合作組織和準公益性專業化隊伍為主要內容的基層水利服務體系，通過隊伍建設著力解決了體現高效節水項目效益的“最后一公里”問題。同時，通過政府引導、能力培訓等舉措，推動了項目區農民用水合作組織的發展，使用水組織對受益區內水量分配、水費收取、水事糾紛調解以及末級渠系建設和后期管護等方面的應對能力得到較大提升，培養了一批懂項目、會管理的基層干部和專業人才。
（三）生態效益彰顯
1.轉變灌溉用水模式，實現水資源科學利用。以澆灌芒果為例：漫灌澆一畝芒果需要400方水，實施高效節水灌溉技術后，一畝地只需要40～80方水。變傳統漫灌模式為高效節水灌溉模式，變無償用水為有償用水，農民用水意識逐步改變，自覺節約用水成為農民習慣，促進了有限水資源的科學利用。
2.完善灌溉設施，促進生態環境改善。通過蓄水池、山坪塘、溝渠、提灌站、輸配水管道等高效節水灌溉項目建設，農田水利基礎設施進一步完善，工程措施有序引水，并且能在雨季儲存雨水，以便旱季使用，避免了水資源的過度利用，促進了特色農業可持續發展。工程實施后，灌溉水量易于控制，灌水均勻，防止了水土沖蝕，土壤硬結，土肥退化，保持了土壤特定的水份運動和鹽份平衡，避免了土壤產生鹽堿化，通過高效節水灌溉設施實現科學施肥、施藥，減輕了農業藥肥對土壤破壞力，改善了生態環境，提高了生態效益。
二、以民辦公助為抓手，構建科學規范的項目建管機制
按照小農水重點縣建設要求，我市高效節水灌溉項目建堅持“民辦公助”，突出農民主體地位，以“三個三”為抓手，全面推進項目建設和建后管護。
（一）突出三個保障
1.組織保障。市委、市政府成立了市級高效節水灌溉項目協調推進領導小組和高效節水灌溉建設管理辦公室，加強對縣（區）的指導和督促。項目實施縣（區）均成立了項目領導小組，下設組織管理、技術指導、財務監督、工程驗收、后勤保障等辦事機構，為高效節水灌溉項目的實施提供了有力的組織保證。
2.技術保障。在依托中國灌溉排水發展中心進行實施方案編制和技術指導的基礎上，項目縣區政府還聘請市農林科學院的專家適時進行現場施工技術指導，并在各項目鄉（鎮）分別安排2名水利技術人員開展巡回指導，設備供應企業也安排管材及設備安裝技術人員進行指導，為項目實施提供了有力的技術支撐。
3.資金保障。2012年，中央和省級7100萬元財政資金到位后，市縣兩級財政及時安排了承諾的5400萬元建設資金，四級財政資金共計12500萬元；同時，積極發動項目區群眾籌資籌勞3386萬元。財政資金和群眾自籌資金的及時足額到位，為項目實施提供了強有力的資金保障。
（二）建立三個機制
1.項目建設管控機制。在建設過程中，廣泛推行村民自建自管的方式，實行村民、專家、政府“三位一體”的項目建設管控，由村民代表、農民“土專家”和黨員組成村民質量監督小組進行質量監管。仁和區還推行了從下年度項目實施鄉（鎮）抽調大學生村官直接到項目區工作學習并監督工程建設質量的制度。各項監管措施的到位，確保了建設進度和建設質量。
2.項目建后管護機制。在工程建設之初，各項目村就按灌溉系統明確管護主體，每個系統確定1～2名管護責任人，參與項目建設、管護制度的研究制定及項目工程完工后的移交管護；項目完工后，按照灌溉制度定時定量供水，嚴格水成本核算，按照專合組織管理（如鹽邊桐子林鎮鴻鵠專合社）、用水者協會+系統組+農戶管理（如米易草場鄉龍華村）、用水者協會+農戶管理（如仁和大龍潭鄉混撒拉村）、種植大戶（公司）管理（如米易灣丘鄉綠源種植公司）、村組聯戶管理（如米易新山鄉坪山村）、農戶管理等幾種管理模式和計量收費、按畝收費、按樹的株數收費、按畝+按株收費等多種形式，確保工程長期發揮效益。同時，縣級財政通過以獎代補，為每個項目村安排2～5萬元/年的管護經費補助，這種以用水者繳費為主、政府適當補助的管護經費籌集方式，為項目持續效益的發揮奠定了堅實的基礎。
3.項目資金監管機制。項目縣（區）都制定了專門的資金管理辦法，對高效節水灌溉項目資金使用范圍、原則、補助環節、補助標準、報賬管理、資金撥付、資金監管、建管機制、資產權屬、公告公示等作了制度性安排和具體規定，并嚴格執行，確保專賬管理，專款專用。實踐中，米易縣還全面實施了高效節水灌溉項目“六卡”制，即建設任務明白卡、投勞籌資明白卡、補助發放明白卡、資產權屬明白卡、交接明白卡、績效評價卡。
（三）注重三個結合
1.與特色產業相結合。縣（區）在項目實施中，將高效節水灌溉項目與當地的優勢特色農業相結合，緊緊圍繞早春蔬菜、特色水果、優質干果等高附加值的優勢產業，科學確定實施區域，并通過項目的實施助推特色優勢產業基地擴大規模，帶動農民增收，提高投入產出效益。
2.與涉農項目相結合。項目建設注重與水利、交通、農業等其他專項資金項目的對接，強力推進項目和資金整合，集中資金、集中資源，按照成片推進、整體打造的原則，最大限度放大資金使用效益和示范作用，提高了財政資金的使用績效。
3.與抗旱減災相結合。我市在高效節水項目的布局上，重點突出干旱缺水鄉村，在實施節水灌溉的同時，著力解決干旱區生產、生活用水等群眾關注的難點問題，讓有限的水資源發揮出重大的經濟和社會效益，促進項目區產業發展和群眾增收。
三、從山區實際出發，著力探索創新節水灌溉的新經驗
按照山區高效節水項目建設內在要求，我市堅持因地制宜、因勢利導，高起點規劃、高標準建設、高水平管理。通過兩年實踐，摸索出了符合山區特點的項目建設管理經驗。
（一）堅持統一規劃
山區高效節水項目建設關鍵是要有一個科學合理的規劃，為此，我市以縣為單元，委托中國灌排中心，編制高起點的項目建設規劃。
1.突出規劃的“五性”。即：規劃的科學性，要重點解決缺水地區的農業灌溉問題；產業的基礎性，要以產業為支撐，體現項目實施的效益；項目的示范性，要以項目實施帶來的勞動力的節約、經濟效益的顯著提高，來激發群眾的熱情，發揮項目引領示范性；群眾的積極性，在宣傳的基礎上，要把項目區群眾的積極性，作為項目區域選址的重要依據；效益的綜合性，通過項目的實施，不僅要解決我們項目區群眾的生產生活用水問題，還要促進項目區人民群眾生活的改變及生態環境的改善。
2.突出規劃的“五銜接”。即：高效節水灌溉項目規劃要與農田水利實施建設規劃相銜接，要與新村規劃相銜接，要與產業發展規劃相銜接，要與鄉村道路建設規劃相銜接，要與社會事業發展規劃銜接。
（二）堅持群眾主體
高效節水項目的推進，群眾的積極性和參與度是項目能否順利推進的關鍵。在堅持群眾主體地位上，我們重點抓好兩個關鍵環節。
1.搞好組織發動。在項目啟動的第一時間，通過群眾大會、墻報板報、廣播電視等多種方式，進行政策宣講和前景分析，讓群眾明白項目建設內容、建設方式、補助標準、補助環節、資產權屬以及籌資出勞等群眾最為關切的熱點問題，贏得了項目區群眾的廣泛參與，為項目的順利建設和后期的運行維護奠定可靠的群眾基礎。
2.推行民辦公助。建立以“農民自愿、農民主體、競爭立項、公開透明”的民辦公助機制。在規劃中充分尊重農民意愿、采納基層意見，讓規劃緊密契合群眾需要；在建設中充分發揮農民的主體作用，引領群眾全過程參與項目建設；在項目監管中，充分發揮農民群眾現場監督、互相監督的作用，對工程質量、數量、資金使用等關鍵環節，實行村民監督小組、專業監督組織、縣鄉行政審核三重監督，確保工程數量達標、質量優良、資金使用規范。
為此，米易縣全面推行了“六卡”管理，即向建設戶發放“項目建設任務明白卡”明確工程名稱、建設地點、建設內容、資金來源，發放“農戶投勞籌資明白卡”明確農戶投工投勞、籌資情況，發放“補助發放明白卡”明確國家補助物資、資金發放情況，發放“項目資產權屬明白卡”明確項目財政資金形成的資產權屬、受權份額情況，發放“項目交接明白卡”明確項目竣工驗收、項目移交、后期管護措施，發放“項目績效評價卡”了解項目運行狀況、效益發揮情況。
（三）堅持機制創新
為保證項目的順利推進和長期效益的發揮，必須改變傳統的項目建設和管護方式，在項目建管中，基層干部群眾敢闖敢試，闖出了一條示范路，試出了一套好經驗。
1.創新工作方式。各級干部放下權威，摒棄大包大攬、強性安排項目的傳統群眾工作方式，以“民辦公助”方式推進高效節水灌溉項目建設，主動加強與農民的聯系，和群眾共商項目建設，讓老百姓做主。“不要部門權力，而要黨和政府的影響力”。在實踐的基礎上，探索出了“高效節水項目建設七步工作法”，即：進村入戶聽民意、政策宣講增共識、效益比較除顧慮、民主議事重主體、競爭立項定項目、多方監督保質量，為項目建設奠定了良好的群眾基礎。
2.實行競爭管護。建設是基礎，管護更關鍵。按照“誰受益、誰管理”原則，我市普遍采取了四種管理模式，即專業合作組織管理模式、用水者協會管理模式、家庭農場管理模式、村組聯戶管理模式。在此基礎上，米易縣探索實施了競爭管護機制：由會員大會以公開競選的方式產生用水管理員，有管護意愿的村民在村民會議上陳述管護方案、交納保證金，村民舉手表決，擇優選用管戶人，管護員每年通過競選方式更換，工資按照競選結果向社員收取。管護員在日常管理中不履行職責的，占三分之一的用水者提議可以召開臨時會員會，重新競選管理員，扣減保證金，不予支付相應的工資。
3.推行有償用水。為進一步轉變群眾用水觀念，樹立節約用水意識，項目區實行了有償用水制度：在項目建設中配套了水量計量設施的，按實際用水量收取水費；未安裝計量設施的，按照面積或水果株數征收水費。收取的水費由用水協會統一管理，全部用于高效節水項目的后期維修及管護。
4.試行保證金制度。為順利推進項目建設，部分項目區經群眾大會決定，建立項目群眾投入保證金制度。受益群眾按照種植面積每畝600元（即每株10元）的標準，繳納項目建設保證金，由各組負責人收取，在信用社開設賬戶另存；項目建設中自建工程如果不愿意建的用保證金請人出工，建設完畢按照投工多少與村里進行結算。保證金制度視為參加項目建設的一個要件，如不繳納視為不愿意實施高效節水灌溉項目，不能享受高效節水灌溉項目的成果，確保了群眾籌資籌勞落實到位。
（四）堅持灌溉技術集成
為促進項目效益的最大化，按照因地制宜的原則，我們始終堅持灌溉技術集成。在灌溉方式的選擇上，做到微灌、噴灌、管灌有機結合，布局科學，實現項目區全域節水灌溉。在山區地形自壓灌溉區，按照上下高度差不同，離調蓄水池高差10米內的設計為管灌，高差10米至15米的設計為滴灌，高差15米以上的區域設計為微噴、滴灌、小管出流等微灌形式；在河谷平壩區，多采用打井提水加壓微灌；在區域面積大，種植品種統一的區域設計自動控制系統，實施自動灌溉。其次，在實施工程節水的同時，采用塑料薄膜、草料、樹葉等覆蓋物覆蓋灌水區域，減少蒸發損失。這些技術的集成和運用，為提升節水灌溉效益奠定了基礎。
（五）堅持全程督察考核
市縣兩級建立了目標責任制和責任追究制，一方面，強化對項目的督導力度，每月定期進行督辦，進度開展情況和督察情況每月一報，并將項目的實施納入市對縣（區）政府以及縣對鄉（鎮）的目標責任考核，以便把握好時間節點，按期優質完成項目建設；另一方面，推行責任追究，包括工作責任追究、質量責任追究和資金管理責任追究，從市縣以及基層管理的層面完善各項規章制度，確保資金安全。
四、瞄準全域灌溉目標，推動高效節水項目的縱深發展
山區高效節水項目建設是一項全新的工作，深受項目區群眾的擁護。我們將在前期試點的基礎上，進一步加大工作力度，創新運行機制，在全市范圍內，不斷拓展節水灌溉項目的覆蓋面，把這項功在當代、利在千秋的好事辦好、實事辦實。
（一）創新準入機制。建立建設隊伍、建設管材采購的市場準入制度，杜絕掛牌公司冒牌運作。加強節水產品監管，規范節水管材、設備的采購，建立市場準入機制和黑名單制度，保證只有滿足工程要求的合格產品進入工地。并切實加強項目監督檢查、考核評估，并建立獎懲機制，杜絕買資質、掛牌公司進入攀枝花節水灌溉市場。
（二）創新建管機制。繼續探索水利工程產權確權制度，變設施為有形資產，變資產為資本，把節水灌溉建設所形成的設施，移交給農村專業合作組織、農民用水協會和農民自己管理，作為農村專業合作組織、農民用水協會和農民自己的資本，解決長期維護和農村融資難問題。
完善推行用水計量和階梯水價制度。在水資源匱乏的地區及實施提水灌溉的節水灌溉項目區，探索推行用水計量和階梯水價制度，建立起以節水和合理配置水資源、提高用水效率、促進水資源可持續利用的累進加價制度，完善以供定需、定額灌溉、節約轉讓、超用加價的經濟激勵機制，通過總量控制、定額管理等措施，建立倒逼機制，力促群眾節水，使有限的水量發揮最大的經濟社會效益。
（三）創新管控機制。加強建設質量管控，建立起村民監督小組與政府購買專業化服務監督相結合制度。探索政府購買專業化的節水灌溉服務機構或以鄉（鎮）為單位組建節水灌溉服務等專業化服務組織，對節水灌溉工程建設實行規劃、設計、安裝、管理、技術培訓等一條龍服務，保證節水灌溉工程的建設質量和效益的長久發揮。
（四）創新獎懲機制。在小農水專項資金外安排一定資金，繼續支持探索高效節水灌溉項目建設民辦公助的新的實現形式。在完善先建后補辦法、明確補助標準的基礎上，制定統一技術標準，鼓勵大戶、聯戶、農戶等多種所有制主體自主發展高效節水灌溉，政府統一組織驗收，驗收合格的，按照統一補助標準兌現補助金額，實現高效節水灌溉由政府主導試點示范，向政府規劃和技術指導、資金支持引導、群眾自主發展的轉變，實現節水灌溉技術的推廣應用。
作者單位：攀枝花市財政局
