摘要：加強財政主渠道作用，調整高等教育經費分配結構，為高職教育提供廣闊的發展空間，發揮財稅政策的導向作用，建立高職教育的多元化籌資模式。
2011年，在《教育部關于推進高等職業教育改革創新引領職業教育科學發展的若干意見》文件中首次提出，“高等職業教育以培養生產、建設、服務、管理第一線的高端技能型專門人才為主要任務”，可見，高等職業教育（以下簡稱高職教育）的人才培養目標已被定位于高端技能型人才。大量事實表明，社會對技能型人才的需求日益增多，對技能型人才的要求不斷提升。更有很多企業急需大量高級應用型技術人才，卻囿于高級“藍領”難覓而“白領”過剩的現實。可以說高級技能型人才的供需矛盾，迫切需要財稅制度的安排及其政策支持，引導高職教育發展順應經濟社會轉型需要，從而使學生“所學”、“院校“所教”與社會“所需”、職業“所用”實現最終接軌。
一、財政助推高職教育發展的意義
“高等教育是建立在普通教育基礎之上的專業教育”，不難理解，職業性是高職教育的最基本特征，而這是由高等教育的專業教育的共同特征所決定。區別于傳統的普通高等教育,高職教育恰是高等教育、職業教育、職業之間彼此銜接的橋梁。如果說普通高等教育培養的更多是學術型人才，那么高職教育則擅長知識技術的傳播，更側重培養高技術高素質的應用型、職業型人才。這種人才的價值導向將不僅有益于創建靈活開放的教育結構、滿足社會對人才的多元化需求；更有益于在經濟社會“二元化”背景下仍能力促高等教育的普及、發掘更豐富的人力資源財富、拓寬就業渠道、高效實現增加產品知識和技術附加值目標，從而推動我們向教育強國和人力資源強國迅速邁進。
(一)轉變觀念，再造人才供給的理性結構，重塑社會核心競爭力
查閱有關資料得知，是工業文明的土壤催生了職業教育。在諸如瑞士、美國這些國家，有相當占比的學生不愿意接受普通高等教育，師長根據他們的特點建議其接受高職教育，習得一技之長，同樣為社會、企業、家庭創造財富和作出貢獻。但是在我國，受以農業文明為基礎的儒家文化影響，推崇身份至上，形成一種重學輕術的觀念。這種觀念一方面使得高職教育總成為普通高等教育之后的無奈選擇，一方面更使得當前高級技術人才和高級技能人才嚴重匱乏，無法滿足社會生產力結構的變化。國際經驗表明，高級技術人才和高級技能人才是再造現代人力資源理性結構的一個舉足輕重的要素。所以，在促進高職教育發展中的一個關鍵步驟就是通過一系列制度安排培育良好的人文氛圍，為重塑未來社會發展的核心競爭力奠定基礎。
（二）提高工人階層勞動技能的總體水平，滿足當前技術結構升級的需求
有權威數據表明，現代社會當中的工人技能等級比例結構應是中級和高級工人占80%以上。然而中國目前的狀況是，每年有23%左右的技術型企業面臨人才短缺困擾，2012年這一比例更上升為33%；7000萬技術工人的隊伍中，高級工僅占總數5%；2012年中國內地最難填補的職位前三名分別是技術人員、銷售代表和工人。這樣人才急缺的問題，雖然可能倒逼企業關注現有員工的技能發展，創新勞動力管理策略，但也極有可能迫使企業違背人智時代的發展趨勢，最終制約整個社會的產業結構調整和技術結構升級。面對此種趨勢，作為專門培養技術型、應用型人才的高職教育院校有當仁不讓的重大責任。然而，迫于當前高職教育所育人才的尷尬境況，基于其準公共物品的屬性，發揮財政政策的導向性和“汲水”功能，從而助推高職教育發展，達到提高廣大工人階層勞動技能水平的目的實為急切而且必須。
（三）有利于消解城鄉二元結構，改善收入分配狀況
從某種程度上說,為了消解城鄉二元結構,將高等教育普及的最好辦法就是規劃二元化的教育版圖，即促進高職教育與普通高等教育并駕齊驅，接受教育者能根據各自的特點和境況自主作出選擇。現實告訴我們，接受高職教育的學生大部分來自中低收入家庭，或者有相當一部分學生負擔了學費接受普通高等教育卻不一定找到合適的工作，即使找到工作，其收入水平卻不能彌補教育成本。如若繼續忽視高職教育發展，使其無法提高個人生產能力和配置能力，更無法達到提高個人未來收入的目標，那么，所謂使教育資源分配更加公平的政策根本無法徹底落實。如今，隨著國內原材料價格和勞動力成本的上升，低端勞動力市場在中國已不具備優勢，而高端技術產業才可能成為中國制造業未來的發展方向，與此同時，企業也更加愿意給出高薪聘請這些難得的人才。換句話說，良好的高職教育將培養出兼顧理論知識側重實踐操作的生產、管理、服務等領域的高素質技術人才，它區別于傳統的技術工人，單個主體具有更大的“使用價值”。總而言之，收入公平需要依靠教育的均衡發展，同樣高職教育的健康發展必將反過來促進改善收入分配狀況。
二、發展高職教育財政政策存在的主要問題思考
教育財政發展史證明，教育財政總是根植于相應的經濟基礎。時值經濟發展的相應階段，政府對高職教育發展的財政政策上的確發生一些重要變化：關注高職教育的政策引導加強了；撥款方式由中央統一計劃撥款改為中央與地方的切塊分級計劃撥款，有助于鼓勵地方發展高職教育的積極性；經費來源由單一的財政撥款向多渠道籌措教育經費的結構過渡。可以說，社會主義市場經濟發展所引致的公共財政改革，更好地體現著政府在發展高職教育方面的公共責任。但是，較之于保質保量的高職教育發展，其財政制度安排及其支持方面仍有一些問題值得思考。
（一）涉及高職教育發展的財稅政策定位不明確，缺乏系統性和前瞻性
總體上，政府給予高職教育發展的支持缺少一個可持續發展的制度安排和政策設計。各種支持政策和稅收優惠均散見于各項法律法規以及各級政府和財稅部門的制度規章之中。這樣帶來的后果有兩個：一是政策系統性和導引性的缺失不利于糾正人們對于高職教育只是高等教育的低層次教育的偏見，相應帶來的財政投入政策上的隨意性也使得高職教育發展空間受限；二是過于微觀的財政支持和稅收優惠政策，缺失應有的前瞻性，未能著眼于高職教育的層次性和發展性，不僅無法順應教育發展的國際化趨勢，也無法適應高職教育的開放式辦學需求，制約校企合作培養人才。此外，我國目前的《高等教育法》主要是規范普通高等教育，對于高職教育則幾乎沒有規定，高職教育更多的是以部門規章、地方性法規、條例作補充。而《職業教育法》主要是規范初等和中等職業教育，關于高等職業教育則處于規范不足和交叉狀態。
（二）公共財政對高職教育投入不足，預算增長緩慢
據發展中國家對教育成本的研究結果顯示:高職教育成本是普通高等教育的2.64倍，這意味著發展高職教育需要政府更大的投入。但現實中的教育財政投入分配結構明顯不合理，“重普輕職”和“普優職劣”的偏見在高職教育財政投入中也有體現。與此同時，財政資金投入增長明顯低于高職教育規模增長。甚至由于宏觀管理上的失衡與無序，盡管國家教委和國家統計局從上世紀90年代中期開始就已正式建立了以《綱要》、《教育法》和《職業教育法》中關于教育經費執行情況為主要內容的監測制度，很多地區關于教育經費“三個增長”要求卻并未完成，教育費附加稅也未足額征收，更不必談及稅收優惠對高職教育投資方面的鼓勵作用了。
（三）未能制定積極可行的財稅政策調動社會各界力量支持高職教育發展，緩解財政投入不足的壓力
目前我國高職教育的財政經費來源非常單一，除政府直接撥款，銀行貸款和減免稅等優惠政策外，未能充分發揮社會各界的力量參與到高職教育的投資中。一方面辦好高職教育的成本很高是不爭的事實；另一方面中央與地方分級撥款的方式，造成高職教育財政宏觀管理上的失衡，地區差異明顯。有些地方政府承擔高職教育經費總投資中近一半的撥款責任，幾乎無力完成。就在這種經費短缺和經費來源單一的困境下，有必要建立更完善可行的稅收政策鼓勵全社會都參與到高職教育建設中來。
三、構建中國特色高職教育發展的財稅政策支持建議
事實表明，隨著現代經濟社會生活的發展，構建動態的，可持續發展的財政政策制度體系以保障高職教育健康發展意義重大。
（一）加強財政主渠道作用，調整高等教育經費分配結構，為高職教育提供廣闊的發展空間
從高職教育財政投入現狀不難了解，造成不良結果的一個重要原因有人們思想觀念的偏見。而教育財政的改革又只是整個國家教育改革中的一個有機部分，所以必須從根源上構建合理的高職教育財政體制，制定一系列具有創新性，符合社會主義市場經濟發展特征的財稅政策。
1.加強立法，提高對高職教育重要性認識
建議重新調整現有法律布局，建立完備的有關高職教育的法律體系。例如制定專門的《高職教育投入法》，在《預算法》中明確高職教育經費的預算內容等。不僅要在宏觀層面給予高職教育必要的立法指導，確立其與普通高等教育一樣的主體地位，而且要以法律的形式規定具體的經濟手段引導高職教育良性發展。惟有如此，才能糾正長期形成的對于高職教育的思想偏見，強化各級政府對高職教育承擔的支出責任。
2.在增加財政性教育投資總量的基礎上，優化財力財源的配置
首先，要建立公平的教育財政政策。一方面增加對高職教育總投入，一方面要提高高職教育經費比重。建議按照教育成本確定經費配置比例的原則，調整普通高等教育與高等職業教育公共教育經費的分配結構。為能夠創造公平的投入環境和發展環境，至少應該使高職院校的生均撥款經費標準與普通高等院校的生均撥款經費標準大體持平，或者略高于普通高等院校的生均撥款經費標準，破除目前兩者在收費標準上出現的較大差異。其次，要從轄區間公共服務均等化的角度出發，構建一個相對公開與公平的政府間財政轉移支付制度體系。例如，中央財政轉移支付制度可以客觀變量為基礎，考慮地區差特殊情況，給落后地區照顧，縮小高職教育發展中的區域性差異；還可以通過專項撥款，促進高職教育資源分配的公平，同時向接受高職教育的學生提供資助，建立中央財政負主要責任的長期助學貸款制度，更好促進高職教育公平與效率的實現。
（二）發揮財稅政策的導向作用，建立高職教育的多元化籌資模式
1.鼓勵企業參與到高職教育中來
在市場經濟形式下企業講究成本收益，要使他們自愿為教育服務或對教育事業進行資金支持的可能性微乎其微。因此，政府有必要制定一系列財稅政策發揮其引導作用。首先，政府可以建立類似于美國的《學校到工作多途徑法案》，通過減免部分稅收或發放校企聯合辦學補貼的方式提高企業和學校雙方協作辦學的熱情。其次，增加校企合作開展培訓、實訓的稅收優惠。學校從企業引進或者聘請技術專家來校授課，以及校企合作編制教材，開展研究等，將有效提高高職教育質量。但是來校授課的企業技術專家因此取得的兼職收入如果按照現有勞務報酬所得征稅，顯得稅收負擔過重，所以建議針對性地減免這部分稅負。再次，目前的企業所得稅法規定了企業研發支出可以加計扣除，但又有后續文件規定了“非創造性運用科技新知識，或非實質性改進技術、工藝、作品（服務）發生的研發費不得加計扣除。”這一規定限制了高職院校與企業的合作研發，因為高職院校與企業的合作，重點在與應用型合作，很難符合上述規定。所以為鼓勵校企合作培養應用型人才，應該適度放寬規定，建議將高職院校和企業的合作研發支出歸屬于企業可享受加計扣除部分。
2.加大力度鼓勵多種形式辦學
我國可以在本國發展的實際情況下秉承“宏觀壟斷，微觀搞活”的原則，加大財稅政策的支持力度，實行高職教育辦學主體多元化，形成公辦與民辦院校相互補充、共同發展的格局。如對“國有民辦”的高職教育，政府可以進一步加強政策引導強度，對改制所需的發展資金給予低息或無息貸款，對學校征地給予無償或低價劃撥，放寬收費標準，減免有關稅費等，同時借鑒國有企業改革的理念，采用股份制的形式，引入民營機制，吸引企事業單位、民主黨派、社會團體、集體經濟組織、公民個人投資，以壯大學校的辦學力量，增強辦學活力，增強學校貼近經濟、貼近社會、貼近市場辦學的適應性。另外，大力發展“民辦公助”形式的高等職業院校也同樣具有積極作用。“民辦公助”的關鍵就體現在“公助”上。民辦高職院校在征地、貸款、基建、校辦產業等方面都要享受與公辦高校同等的政策待遇，還應采取一定比例的財政撥款和建立“民辦公助”基金等多種形式來資助民辦高職院校的發展，并允許民辦高職院校的舉辦者通過辦學獲得合理回報。最后，積極支持與引導集團化辦學、連鎖式辦學以及中外合作辦學，吸取社會上更多更優質的教育資源，把職業教育做大、做強、做優。
(三)制定積極的所得稅節稅優惠政策，調動全社會對高職教育的捐贈熱情，實現“雙贏”
中國高校的社會捐贈與發達國家相比，差距不僅在于捐贈數量和捐贈規模上，而且捐贈形式單一，捐贈范圍狹窄，更表現在捐贈工作的非規范上，表現在政府支持和引導政策的缺失上。1999年的《中華人民共和國公益事業捐贈法》的頒布實施，正好鼓勵了社會團體、企事業單位、個人對高校的捐贈。而捐贈法律應做到既能全面免除捐贈人的所得稅，又能使捐贈人的閑余資產投資到高職教育中，所獲利得又能在所得稅節稅空間中獲得額外收益，并且不把這部分收益當作經營性收入，使之同樣享受免稅待遇，這樣既能使捐贈人名利雙收，又能使高職教育獲得豐富的社會資源，實現“雙贏”。
與此同時，應制定鼓勵民營企業出資辦學、股份制辦學、合作制辦學、集團辦學等多種形式辦學的政策，加大跨法人、跨地區、跨國界的教育資源集聚力度。高職院校要善于應對社會與市場的各種需求，對辦學成本和投資成本效益要有高度的關注，如學費在高職院校經費結構中占有較大的比例，則進行全成本核算，對不同渠道來源的辦學經費，體現“誰投資，誰受益”原則。
作者：黃吉秀 單位：四川財經職業學院
