摘要：供銷社基層企業規模較小、遍布農村，所以難以形成政府監督與社會監督，致使企業的監督機制嚴重弱化，基層社有企業配備執行機構和人員，完善監督評價體系，并由各級聯社以制度的形式加以落實。
一、供銷社基層企業內部控制制度現狀
從目前供銷社社有企業的內控制度情況看，大型的社有企業尤其是上市社有企業，內控制度建立和實施情況較好，而中小型企業尤其是供銷社基層企業的內控制度狀況令人堪憂。究其原因，主要有以下幾個方面：
（一）縣級聯社和基層社有企業負責人內部控制觀念不強
改制后的公司制、股份合作制供銷社基層企業，其性質和資本結構發生了很大變化，企業的法人資格更加凸顯，企業領導的經營管理權限也更大。但由于歷史原因，基層社有企業的領導人，缺乏必要的法制觀念與風險意識，內控意識較弱。
（二）供銷社基層企業法人治理結構不到位
根據社章，在縣級供銷社聯社設立理事會，對社有企業管理經營的財產（含經營中增值的財產）擁有所有權。改制后的供銷社基層企業雖內部設立了董事會和監事會，但法人治理結構仍不到位。主要存在以下問題：（1）改制后的企業股權結構不合理。一是股權過分集中、社有股權一股獨大，導致縣級（市）聯社對改制企業的行政干預繼續存在。二是員工平均持股，造成股東人多意見多，在一定程度上制約了改制企業的決策效率和經營管理。（2）改制后的供銷社基層企業的內部治理結構失衡，存在較嚴重的“內部人控制”問題，使經營層內部的權力失去了有效的制衡。（3）改制后的供銷社基層企業董事會的產生和運作在程序上不規范。董事會人員的構成因為缺乏專業知識及經驗而不合理；監事的身份審核和監督的手段不到位，經營決策、分配制度等按股表決，削弱了對小股東的權益保護。由于供銷社基層企業法人治理結構遠未完善，內部控制缺乏主體，從而使內控制度無法建立和落實。
（三）供銷社基層企業文化建設缺失
企業文化是內部控制環境的重要組成部分。供銷社基層企業分布在農村，服務于農民，從管理層到員工，普遍缺乏大局意識、主人翁意識、創新和團隊協作精神，現代企業管理的理念和風險意識較弱，依法決策、依法辦事和依法監督的意識不強，導致基層企業員工“雇傭”觀念極強，對企業缺乏應有的“忠誠度”和“責任感”，從而使基層企業的內部控制制度失去根基。
（四）縣級聯社與所屬社有基層企業內部控制工作的關系尚未理順
一方面，縣級聯社在所屬基層供銷社改制后，其身份和職能從原來的直接行政領導改變成控股、參股、資產出租和行業管理。但縣級聯社的理事會對交給基層社有企業經營、作為合作發展基金的社有凈資產行使所有者權，其資產股份仍“一股獨大”，加上傳統管理體制和管理理念的影響，對下屬基層企業仍然進行行政干預，導致供銷社基層企業無法獨立、有效地進行內部監督和管理。另一方面，一些縣級聯社，只在經濟利益上對參與企業經營的社有凈資產行使控股權，而對供銷社基層企業的內控制度建設及人財物的管理不夠，無實質性的控制和監督。
（五）內部控制體系不健全，缺少依靠流程的內部控制
（1）缺少企業發展戰略、企業文化、工程項目、全面預算、合同管理、信息系統和傳遞等方面的內部控制制度，不能對企業的經營進行系統控制和管理。（2）偏重事后控制。通常在出現違規違紀行為后才采取措施，致使內部控制成本升高，而收效甚微。（3）缺乏預見性。供銷社基層企業對于外部宏觀環境以及經濟業務的變化缺乏一定的預見性，處理新的經濟行為、新的業務及新的問題時，難以找到處理的制度依據。（4）缺少依靠流程的內部控制。內部控制的一個重要特點就是基于流程的控制。通過對企業日常活動流程上的控制點設立控制制度并實施有效控制，防止跨越流程、逃避內部控制的行為發生。而供銷社基層企業大都按業務內容選擇性的制定部分控制制度，無法體現流程的控制節點，只能實行經驗控制，大大降低了內部控制的有效性。
（六）供銷社基層企業內部會計控制基礎薄弱，內審制度缺失
主要表現為：（1）執行會計法規不到位。企業記賬人員與經濟業務事項的審批人、經辦人、財產保管人員職責權限不明確，一人多崗等違背相互牽制制度的現象普遍存在；重大對外投資、資產處置、資金調度和其他的決策和執行缺乏相互監督、相互制約程序。（2）以事后會計控制為主，內控嚴重滯后，控制風險加大。（3）內審制度缺失。目前供銷社基層企業基本上沒有內審機構，少有企業制定內審制度。即使配備有內審人員，也歸屬財務部門管理，導致內部審計監督形同虛設。（4）基層企業的外部監督不力。由于供銷社基層企業規模較小、遍布農村，所以難以形成政府監督與社會監督，致使企業的監督機制嚴重弱化。
二、建立、實施供銷社基層企業內部控制制度的對策
（一）強化縣級聯社和社有企業負責人及員工的內部控制理念
1.建立全員內控的理念。首先，必須增強縣級聯社和企業負責人的風險意識。企業領導人是內控制度建設的關鍵，縣級聯社的支持是保障。企業領導人應不斷提高自身專業素質和管理水平，增加風險意識，在日常管理中，用內部控制制度約束人和事。其次，實行責任追究制。建議將基層社有企業的法人代表作為內部控制的第一責任人，將各級聯社的一把手作為監督社有企業內控制度的直接負責人。要求基層社有企業配備執行機構和人員，完善監督評價體系，并由各級聯社以制度的形式加以落實。再次，通過專門培訓等多種形式，加大對社有企業建立內部控制制度的宣傳力度，形成縣級聯社、基層社有企業負責人和全體員工全方位重視內部控制，提高對內部控制的認識，激發全員參與內控的積極性。
2.加強對內部控制理論和準則制度的學習和理解。將工作流程控制、不相容崗位分離、績效考評等融入到員工的工作理念中，促使員工在日常工作中能夠自覺執行相關崗位內控制度。
3.讓全體員工共享建立實施內控制度帶來的利益。完善內部控制，職工工作強度必然有所增加，但也會有效防范企業層面和重要業務流程層面的風險，這不僅提高了企業經濟效益，也使得員工自身的勞動安全得到保障，自身經濟效益必然隨之增加。
（二）進一步完善社有企業法人治理結構，為社有企業建立實施內控制度提供保障
1.進一步優化企業的股權結構。供銷社基層企業要通過招商引資吸引多元投資，尤其是供銷社外部的投資者，進一步優化企業的股權結構，妥善解決好已改制社有企業股權分散平均和縣級聯社“一股獨大”的突出問題。
2.建立健全董事會制度。股東（代表）大會為最高權力機構，董事會、監事會對股東（代表）大會負責，經營班子等執行層對董事會負責。優化董事會、監事會的成員結構，增加股東監事在監事會中的比例，以法律規范的形式做出硬性規定。杜絕董事長、總經理由一人擔任，董事、監事、經理人員職務重疊交叉、主體錯位、監事被董事會和經理層控制的現象發生。應選擇懂經營、善管理、會理財、有威望的專門人才進入監事會，堅決杜絕把監事會當作安置閑散員工的機構，將監事會的監督作用與股東權益緊密結合，強化監督的力度。
3.擴大監事會的監督權限，加強監事會管理力度。強化監事會的職責，賦予監事會人事彈劾權。同時，應由監事的委派方和股東會定期對監事會的工作進行考核，以考核評估的結果決定監事會監事的去向，并確定其報酬。由于監督不力造成公司損失，在追究經營者責任的同時，監事會應承擔連帶責任。對“龍頭”供銷社基層股份制企業還應規定有一定數量的獨立董事。
4.進一步明確縣級聯社的理事會、基層社有企業董事會、監事會和經理層的權、責、利，制定企業內部權力機構和股東大會的運作規則，使企業各層次均擁有不同的權限，各項職務行為均有遵循的規范，形成層層控制的立體控制體系。
（三）重視和強化供銷社基層企業的文化建設，優化內控的環境
改制后的供銷社基層企業，經營形式更加多樣，經營范圍和領域更加拓展。首先，發掘、創建、培育和倡導“熱愛供銷、服務‘三農’、合作共贏、創新發展、追求卓越”的特色理念。其次，完善基層供銷企業的社員股份制度，克服職工的“雇傭”觀念，強化員工的主人翁意識，提高向心力、凝聚力和影響力，為建立和實施內控制度，提供強大的精神動力和思想保證。第三，制定科學合理的員工行為守則，建立健全崗位職責，強化風險意識。第四，充分發揮董事、監事、經理及其他高級管理人員在企業文化建設中的主導作用，增強董事、監事、經理及其他高級管理人員和員工的法制觀念，嚴格依法決策、依法辦事、依法監督，優化內控環境。
（四）強化縣級聯社的同級監督和對下屬社有企業內控制度的監督
縣級聯社可通過下屬基層企業的董事會、獨立董事等形式，參與其內部控制制度的建立和設計，建立一整套完整的監事會議事規程和有效保護監事會行使監督職能的措施。同時制定下屬社有企業內控制度的報批制度，對社有企業已經建立的內控制度進行審核，保證內控制度的規范和合理。設立社有企業監事會常設機構，最大限度地保障監事會成員能獨立行使監管權力，使縣級聯社在下屬社有企業內控制度的建立和實施過程中，真正起到監督和管理的作用。
（五）分步建立和健全依靠流程控制的內部控制體系
基層社有企業的內控體系，在滿足內控基本目標的前提下，應以會計和審計控制為基礎，分步進行，最終實現全面的“制度控制”。首先，按照購銷存等基本環節梳理確定相應的業務流程，并按各環節的業務流程確定內部控制的風險點，并將各風險點單元化，確定相應的控制點、風險評價標準、控制措施及內部監督制度等，明確各崗位辦理業務和事項的權限范圍、審批程序和相應責任，制定基本業務控制制度。其次，對于重大的業務和事項如重大工程項目、重大采購業務等，實行集體決策審批或者聯簽制度。再次，建立實施全面的預算管理內控制度，并將預算按經濟活動的業務流程予以落實，變事后控制為事前控制。第四，強化內外部監督機制。將內部的日常監督與專項監督相結合，對內部控制制度缺失進行整體評價，對于發現的問題及時予以改正，接受財政、審計、社會中介及稅務機關的監督。
（六）健全社有企業內部會計控制，夯實基層社有企業內控基礎
首先，建立健全會計崗位責任制，嚴格執行相互牽制制度，從制度和程序上限制會計人員的“越權”行為，完善稽查核對控制制度，減少或消除“內部人控制”行為。其次，建立資金內部結算和預算管理制度。制定科學合理的預算管理指標。嚴格執行現金管理和銀行結算制度的有關規定。第三，建立定期財產盤點和債權債務清理制度，杜絕財產流失，使企業資金周轉步入良性循環。第四，建立和完善供銷社基層企業的審計控制制度。建立內審機構，配備內審人員，對內進行審計控制。外部可委托獨立于企業之外的中介機構（如會計師事務所）進行審計監督。
（七）增強內控制度的執行力，提高各項內控制度的實施效率
必須建立健全嚴格的評價和獎懲制度，形成以“績效”為核心的綜合評價指標體系，公正評價，獎優罰劣，提高執行和實施內控制度的效率。對于基層社社有企業來說，內部控制的起步較晚，各項制度的基礎薄弱，內控制度的良性環境有待進一步改善，且不同地區的基層社有企業管理水平參差不齊。所以，基層社有企業的內部控制制度的建立和執行不能一刀切，必須根據自身實際情況，分期分步建立和完善，并分步組織實施。
作者：姚云霞 單位：安徽財貿職業學院會計學院
