所謂國家預算，就是經法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃，也就是政府“錢袋子”怎么花的問題；而《預算法》即預算收入和預算支出、預算管理的法律規范總稱，換而言之，就是將政府花錢計劃從制定以及實施均納入“法定程序”。
預算為什么重要？政府國計民生的資金來源均主要來自預算，預算或許是現代政治最重要的政治程序；預算的制定、分配以及制定的過程，其實也是政府經濟權力分配的過程——值得注意的是，預算資金來源自財政收入，這意味著主要來自公眾各類稅費，這一權力的經濟來源實際上來自公共空間，公眾與政府之間實際是一種委托代理機制；因此，公眾獲得權利，以《預算法》來對政府收支進行監督與審核。
由此可見，《預算法》可謂財政法中的基本法，與公眾生活與民眾權利直接相關，也被稱為“經濟憲法”，現代預算制度也公認為是對政府和政府官員的“非暴力的制度控制方法”。
錢不是萬能，但是沒有錢萬萬不能，從小民到大國，從不例外，如何花錢幾乎和如何掙錢一樣重要，稅收是公民權力的讓渡，而預算則是公民權利的體現。
讓我們對于今年的預算法修正案，拭目以待。
一場大雨，讓城市的真相裸露。
在“百年一遇”頻頻現身的當代，61年不遇的大雨聽起來似乎不夠規格，卻使得帝都近乎淪陷。根據官方次日公布的數據，北京暴雨已經導致37人遇難，這一數字目前還在攀升。
這場暴雨，似乎也印證了臺灣作家龍應臺此前的判斷：驗證一個國家和城市是否發達，一場雨足矣——“因為它或許有錢建造高樓大廈，卻還沒有心力來發展下水道；高樓大廈看得見，下水道看不見。你要等一場大雨才能看出它的真面目來。”
北京遭遇暴雨并不是第一次，近些年已有不止一次水深火熱的記憶；這場暴雨剛剛發生在去年7•23動車事件的紀念日之前，7•23動車事件奪走了40條生命；令人喟嘆的是，此刻彼岸的倫敦奧運會冷淡開場，令人回味2008年北京奧運會的大手筆。
地上高樓林立的光鮮，到底抵不過地下的不堪。國家是否文明，城市是否宜居，可能“看不見的”遠比“看得見的”更為重要，而目前靜默無音的《預算法》修訂與暴雨看似不相關，卻屬于“看不見”中的最為重要一端。
所謂預算，就是經法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃，也就是政府“錢袋子”怎么花的問題；而《預算法》即預算收入和預算支出、預算管理的法律規范總稱，換而言之，就是將政府花錢計劃從制定以及實施均納入“法定程序”。
預算為什么重要？政府國計民生的資金來源均主要來自預算，預算或許是現代政治最重要的政治程序；預算的制定、分配以及制定的過程，其實也是政府經濟權力分配的過程——值得注意的是，預算資金來源自財政收入，這意味著主要來自公眾各類稅費，這一權力的經濟來源實際上來自公共空間，公眾與政府之間實際是一種委托代理機制；因此，公眾獲得權利，以《預算法》來對政府收支進行監督與審核。
由此可見，《預算法》可謂財政法中的基本法，與公眾生活與民眾權利直接相關，也被稱為“經濟憲法”，現代預算制度也公認為是對政府和政府官員的“非暴力的制度控制方法”。
盡管《預算法》如此重要，卻在中國的經濟生活中一度長期缺失。1949年之初，中國預算制度就曾規定“建立國家預算、決算制度，劃分中央和地方的財政范圍”，但是嚴格意義上的《預算法》卻一直沒有出現；直到90年代，國務院方出臺《國家預算管理條例》；隨后不久伴隨著分稅制改革的進行，上述條例逐步被取代。
現行《預算法》于1995年正式實施，其間《國家預算管理條例》痕跡不少，開篇即宣稱“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”其預算編制、預算體系、預算內容、預算調整等處理往往被學界認為不科學，也不合理，遑論透明。也正因此，無論理念還是條文，這一法律長期被指斥為更類似政府內部條例，而不是面向社會公眾的現代法律。
現行《預算法》已經實施17年，而中國財政近些年連連增收，已經邁向10萬億大關，法規與現實之間脫節再也難以回避。也正因此，《預算法》的修訂迫在眉睫。本次《預算法》修訂幾年前重啟起來，學界不乏呼吁，進展至今，《預算法修正案》（草案二次審議稿）進行為期一個月的意見征求，其截至日期為2012年8月5日。
公共預算的立意之一即在于透明，而審視本次《預算法》修正案草稿，不僅低調公布，全文也未能披露。從目前披露的修改來看，雖然在某些局部有所進展，但是根本性改變并未有所改變，甚至預算的原則也僅僅局限“統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡。”
距離上一次修改，《預算法》已經過去十余年，本次修改之后，再度修改不知何年何日。僅僅從目前公開的條款來看，如此修改幅度，并未達到大家預期，學界批判不少，譬如央行與財政部關系的修改，甚至有走了回頭路之嫌。
學界與官方的“低調”，或許是有意為之，但是民間的冷感卻是無心的本色流露。根據相關數據，目前《預算法》草案獲得反饋意見不到4萬，不僅與去年個稅改革時候的20萬多條相去甚遠，更距離其上下一心奔走呼吁的勢頭更是差之千里。
原因何在？或許一個很不恰當的比喻在說明：如果你夜行遭遇打劫，你或許懇求劫匪少拿一點，但是也不太會關心劫匪所獲錢財如何花銷，這或許就是人們對于直接從錢包中拿走多少的個稅問題敏感，對于拿走之后稅收如何花費卻興趣不大。
問題在于，稅收不是保護費，你不可能是永遠被打劫的一方，一個現代文明的國家更不該是累累出沒的劫匪；更何況，公民與國家往往不是一攬子買賣，而是重復博弈，如果不能約束政府預算，那么未來的稅收還將增加——正如推動預算改革的海外學人所言，“預算問題決不僅僅是個無關緊要的數字匯總，而是關系到民主制度是否名副其實的大問題。”
人類社會的進化并非朝夕之間，從無知原初狀態到人人彼此仇視的霍布斯叢林，再到現代社會，政府的嬗變不可忽視，公民與政府之間社會契約也日趨理性，正如洛克所言，“在訂立契約時，人們交出的是部分自然權利，而保留了生命、自由和財產等天賦人權，也沒有放棄保存自己和社會的至上權力。”
亞當.斯密曾經在《國富論》中強調，政府應該是成為“守夜人”角色，其職能包括保護本國社會不受其他獨立社會侵略的安全，保護本國人民不受社會中其他人欺凌的安全，作為代價，政府需要建立并維持某些公共機關和公共工程，“為了維持政府的尊嚴，還需要有一些其他的花費”。
所謂花費，其實也就是預算，其主要來源就是財政。預算，成為政府和公民之間的社會契約的經濟橋梁——這是政府唯一有求于民眾之處，也是民眾唯一可以約束政府的之處。事實上，歷史上的多次革命與改良運動，都與財政有關，其背后推手正是公民權利對于政府權力的訴求。
“在法制修民之國家預算必須由代表人民之機關議決，政府照案執行，毫無自由伸縮之余地，預算不獨為人民監督政府之特權，且亦為行政機關統制各級機構之重要方策，所以行政首長亦極盼此種制度之能夠見諸實施。”這是連戰的父親連震東，在1943年抗戰初顯曙光時為預算所作呼吁，他反復強調預算作為監督政府的權利，“今日文明國家得確立預算制度，我們不能不說是經過多少難關和險越多少路徑所得之結果。”
無獨有偶，在一百年前的美國進步時代，布魯斯金學會應運而生，他們主張推動預算改革，因為沒有預算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”。這是一個樸素的真理，政府也有理性人特質，只有看得見的政府才可能被監督，而不被監督的政府自然不負責任。
具體到當下中國，脫韁的地方政府日益成為經濟的最大隱憂，稅收的權利意識卻相對薄弱，政府往往認為財政是自己的錢，而民眾則認為財政不是自己的錢，其間斷層，導致了《預算法》長期備受漠視。從人們憎恨萬分的“三公消費”，到百般揪心的上學看病就業“三難”，背后都離不開看不見的預算之手的作用。如何使得這只手更有效率更具有公平性，《預算法》必須有所作為。
回頭再看大雨之后的城市真面目，在正能量、愛心傳遞之外，一方面體現了公民社會的蹣跚起步，另一方面則暴露出公眾面對公共物品的無力：在高樓與下水道之間，在高速動車和生命安全之間，并沒有太多決定權，甚至一場空前絕后的盛會也與你無關——無論開的瑪薩拉迪還是電瓶車，本質并無區別，一旦大難來臨，一般泥足難行。
錢不是萬能，但是沒有錢萬萬不能，從小民到大國，從不例外，如何花錢幾乎和如何掙錢一樣重要，稅收是公民權力的讓渡，而預算則是公民權利的體現。溫家寶總理曾經表示，“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經濟的發展，而且是社會的結構和公平正義。”
預算和財政是一個問題的兩面，比起財政的驚心動魄，預算的低調靜默令人心悸。與其指責民眾權利意識的匱乏，不如說長期對于公共政策的啟蒙不夠。
如何推進《預算法》修訂？除了專業人士的參與，公共空間的聲音至關重要。無論美國進步時代的教訓，還是北京的大雨，都展示了公眾參與對于社會改良的軸心作用。
上周，FT中文網刊登復旦大學韋森老師對預算法修訂“靜悄悄”的質疑后，引發不少關注，兩天之內微博轉發超過三千條，大家除了表示了對于這一問題的關注，更多的人表示對這一問題缺乏足夠了解。上海財經大學的朱為群教授隨后在微博強調《預算法》應有的原則是“全面完整、公開透明、分權制衡、收支平衡”。
筆者認為，如果這一原則目前尚未能達成各界共識，進入官方文本，甚至《預算法》的修正過程也未能得到足夠體現，那么今后《預算法》實施和貫徹將面臨信任危機。當務之急，在大部分公眾尚未有基本了解情況之下，《預算法》修正的意見征求期，顯然應該延長，應該給予更長的時間和更多的曝光度。
作為公民，也請從今天起，多關注一點《預算法》——因為它不僅關系你的當下荷包，也間接關系著你未來生活的一切，下一場大雨或者災難來臨，你也許會得到應有的對待。（作者：英國《金融時報》中文網專欄作家 徐瑾 來源：FT中文網）
