隨著我國《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范》明確要求企業內部推行全面預算管理制度，全面預算管理在我國已日益受到了理論界和實業界的普遍重視。理論上，學者們對我國預算管理的運行模式及其選擇、我國預算管理的系統構架進行了開拓性論述，并對我國預算管理的運行現狀進行了問卷調查和總結、評價。實業界，涌現出如寶鋼、中原油田石化集團、新興鑄管、五礦集團等一批成功推行全面預算管理，取得顯著減支增效效果的企業。這些企業已經深深認識到，全面預算管理是實現公司治理和企業整合的最基本、最有效的手段。
然而，同樣應該引起我們重視的是：無論是理論界或是實業界，對于全面預算管理的內涵、功效、基礎等，依然存在一些認識上的偏差。比如：把預算管理僅僅看成預算編制，或者把預算管理僅僅局限于財務部門，當作其控制費用的工具，由此而嚴重影響了預算管理的功效，從而較大的妨礙了企業實施全面預算管理的內在動力，導致了不少企業純粹為了應付上級或外部的壓力而作預算，使預算管理流于形式。因此，要想使全面預算管理制度真正得以推行且能切實提升企業的管理水準，首先必須正確解讀全面預算管理。
一、全面預算管理是公司治理的重要組成，全面預算是企業內部關于權限、責任的具體制度，是企業的法律文書。
公司治理或曰公司治理結構，是現代企業制度中最重要的架構。然而，如何才能把它落到實處?首先必須弄清其要義。世界經濟合作發展組織(OECD)1999年制定的《公司治理原則》中給公司治理所作定義為：公司治理是一種據以對工商業進行管理和控制的體系。公司治理明確規定公司各個參與者的責任和權利分布，諸如董事會、經理層、股東和其他利益相關者，并且清楚地說明決策公司事務時所應遵循的規則和程序。同時，它還提供一種結構，使之用以設置公司目標，也提供了達到這些目標和監控運營的手段?？梢姡局卫肀举|上是一種制度裝置，是處理各方相互關系和權力制衡的契約，其核心就是協調各利益相關者的權責利關系。從企業的立場，這種權責利關系應涵蓋兩大方面：一是企業與股東的權責利關系，包括其中權力機構、決策機構、執行機構和監督機構的界定和權責的明確;二是企業內部各管理階層之間的權責利關系，包括企業內部各部門及各相關成員的權責界定和明晰。兩者存在互動關系。
在我國已有的有關公司治理的制度裝置中，眾所周知的是兩個，即《公司法》、《公司章程》?！豆痉ā穼儆谧罡邔哟紊系姆ㄒ幮云跫s，它原則性地描述了公司的各主要利益主體對公司的義務、權利和應得到的利益，是適用于所有公司的、高度抽象的制度。《公司章程》屬于中間層次的法規性契約，它概括性地描述了本公司的基本組織與經營的基本方針、政策、目標，是公司經營運作的基本規范。它們均是企業所應遵循的基本規則和程序。然而，《公司法》和《公司章程》這種概括性契約必須結合企業和市場的具體環境進行具體化、制度化、可度量化，方能實施和推行。因此，公司治理的制度裝置中還應該包括第三個層次的法律文書，它應該以《公司法》、《公司章程》為依據，具體落實股東大會、董事會，經營者，尤其是企業內部各部門乃至每個員工的責、權、利關系，明晰其權限空間和責任區域，并通過制度化使企業的決策、行為和結果得到高度的協調與統一。
全面預算正是這樣一種將各方利益相關者的權責利進行具體化、可度量化的第三層次的法律文書。它以委托代理理論和信息經濟學原理為基礎，重點構建了企業組織內部分級管理體系。它通過分權、授權，對企業內部的所有事項進行權利劃分，形成了從股東會、董事會、監事會、總經理班子、部門經理到基層管理者的權責管理體系。通過全面預算管理，企業可以規范各個利益主體對企業具體的約定投入、約定效果及相應的約定利益;通過對預算過程的監控，可真實反饋各個利益主體的實際投入及其對企業的影響;最終，再通過預算執行結果考評，檢查契約的履行情況并實施相應的獎懲，從而使企業在既定的公司治理結構內細化治理，提高公司治理的有效性。
二、全面預算管理是與企業發展戰略相配合的戰略保障體系，因此而不同于傳統意義上的計劃管理。
全面預算管理不是傳統的計劃管理。傳統的計劃管理是計劃經濟體制下的產物，在市場經濟環境中，其不適主要表現為：傳統計劃管理是一種封閉式的管理，在開放的市場中存在嚴重的不適癥，戰略性更是無從談起;傳統計劃管理中關注的是生產、安全等數量指標，市場關注的卻是價值指標;傳統計劃管理是一種以集權為主的管理，企業和員工的自主規劃性較差;傳統的計劃管理重點僅在于計劃本身，其執行過程、結果與利益并無直接關系等。全面預算管理管理則應該是一種開放式、自主式、價值化的戰略導向式管理。
全面預算管理作為一種戰略管理，一方面，預算目標的定位，應體現不同類型企業的戰略重點;另一方面，預算模式的選擇，也應體現企業不同時期的競爭戰略。科學的預算管理體系蘊含著企業管理的戰略目標和經營思想，是企業最高權力對未來一定期間經營思想、經營目標、經營決策的財務數量說明和經濟責任約束依據，是公司的整體作戰方案。沒有戰略導向性的預算管理就沒有靈魂。
公司戰略通常是根據企業內外部環境的綜合系統分析對企業的未來發展趨勢所做出的長遠規劃，即企業經營者為達到企業經營目標，依據經濟規律所制定和采取的指導全局的方針政策和方法。全面預算管理正是以公司戰略為出發點，通過規劃未來的發展來指導現在的實踐，是對公司戰略目標的具體落實與進一步量化，從而更加具有可接受、可實現、可檢驗和挑戰性的特性。另一方面，全面預算管理運用價值管理的手段，使企業內部資源達到高度整合，同時將企業價值與各級組織的具體目標、崗位職責相聯系，使業績計量和業績評價的戰略導向性更強?？梢?，全面預算管理又是戰略實施的重要保障。同時，通過預算運行過程和結果的分析，進而再評估或修正企業戰略，從而對企業戰略起著全方位的支持作用。
三、全面預算管理是與日常管理過程相滲透的行為規范與標準體系，是全面整合企業業務流、資金流、信息流和人力資源流的經營管理制度，而非單純為會計目的而準備的會計工具。
全面預算管理不是為會計目的而準備的會計工具，它不是單純的財務預算，并不限于財務部門的資金規劃，也不僅僅是控制支出的工具。全面預算管理是使企業的資源獲得最佳生產率和獲利率的一種管理模式。這種模式的基礎是公司治理結構，起點是企業的發展戰略，核心則是企業經營管理的全過程。因此，全面預算管理首先應該是一種以人為本的管理。它通過明確人在企業中的地位，通過明確各自的崗位、責任、權力、利益，將員工的作業內容、作業程序和方法、作業要求、業績指標及考核予以規范，以制度的方式告訴員工什么可為，什么不可為，做了該做的會如何，做了不該做的又會如何，使之成為與企業日常管理過程相滲透的行為規范與標準體系，進而使之具備自我約束和自我完善的機制。
全面預算管理還應該是一種集成的管理。傳統管理的主要缺陷之一就是按專業劃分的板塊管理，各種管理之間缺乏整合，從而本位而零亂。全面預算管理的核心職能就在于對企業的業務流、資金流、信息流和人力資源進行全面整合，而要真正整合業務、資金、信息、權責，也非價值基礎的全面預算管理不可。全面預算管理通過對財和物的運行方式--資金流和業務流進行事前的規劃，并將其按照權責范圍落實到相應的責任人身上，從而實現三者的統一。再將業務體系和數量價值體系整合到信息體系中，實現企業運行和管理的高度信息共享化，進而實現四流的高效合一。
四、全面預算管理是集有效規劃、控制、評價于一體的系統化管理，絕非簡單預測結果的數量化表現。
全面預算不是簡單預測結構的數量化表現。預測雖然建立在科學的基礎之上，卻仍是對未來不可知因素、變量以及結構的不確定性的主觀判斷。預算則是根據預測結果提出的對策性方案。預算的真正目的在于應變，它給人們展現了未來的各種可能的前景，促使人們超前思考并制定出相應的應對措施。顯然，預算應該是建立在預測基礎上的事前規劃，而全面預算管理則是以此為基礎的一個系統工程，它包括預算編制，預算的執行、監控，以及事后對預算的考評。因此，全面預算管理還應該是一種系統化管理。由于全面預算管理涉及企業內外的各種經濟現象，屬于一個多因素的、動態的、復雜的系統，它必須通過全面預算和責任預算的配合，實現全方位的系統管理;必須通過預算編制、預算調控、預算考評等環節的循環，實現事前、事中、事后的全過程的系統管理。
在全方位的預算管理中，必須解決內、外部各組織、資源的協調問題。這種協調既包括企業內部資源與外部市場要求和市場狀況的協調，也包括企業內部各種資源之間的相互協調。為此全面預算管理需以企業的組織系統為基礎，從全局出發，綜合分析企業組織系統與外部經濟環境的適應關系，協同企業內部各個子系統之間的系統聯系，從而實現整體目標最優的系統性管理。
在全過程的預算管理中，必須明確各環節與企業目標的協同問題。預算編制通過系統分析企業內部各個成員、各種資源的相互協調關系，以及企業內部環境與外部環境的相互適應關系，通過事前的管理，妥善確定并分解落實企業目標;預算調控則通過動態地分析企業生產經營過程中各種資源和環境的變化，及時調整行為，控制偏差，通過事中的管理，保證企業預算目標的實現;預算考評則通過綜合分析評價各個組織成員的行為結果、各種資源的效益狀況和各種環境對結果與狀況的影響程度，承上啟下，通過事后的管理，完善并優化企業目標。顯然，在實施全面預算管理中各環節缺一不可。
五、正確的戰略導向，明確的權責利，高效的作業與組織，是成功實施全面預算管理的關鍵前提。
現代企業是人和物的集合體，人操持著物。這就產生了兩個問題：一是人是否會按企業目標操持物，二是人是否會以優化方式來操持物。全面預算管理必須通過約束和激勵人以優化方式操持物來實現企業目標。為此，正確的戰略導向，明確的權責利，高效的作業與組織，就成為能否成功實施全面預算管理的關鍵前提。
首先，全面預算管理是企業發展戰略的保障體系。而要使全面預算管理真正具有戰略意義的前提則是企業的戰略導向、戰略目標必須正確而且明確。決策者把事情做對,執行者方知做對的事情.沒有戰略導向性的預算管理是缺乏高度和分量的預算管理。而建立在錯誤發展戰略基礎上的預算管理，則會南轅北轍,駛向深淵。
其次，全面預算管理是關于權責利的制度，因而其有效性還取決于權責是否清晰并且對等。有效的全面預算管理體系必須根據各預算責任主體的具體活動內容，明確規定其應承擔的經濟責任，使企業上下形成一個從上到下人人有責的多層責任網絡。然而，經濟責任的承擔還需有相應的權利相支撐。應該根據各級預算責任主體的生產經營活動的范圍和特點，給予它們明確的權利。責任不明，必然導致結果的混亂;人人爭功勞，個個推責任。權力不明，必然導致管理的不力;人人爭權奪利，個個拈輕怕重。此外，權力和責任必須對等：有責無權或責大于權，責任將無法落實;有權無責或權大于責，則會導致濫用職權。只有將責權利有機地結合起來，全面預算管理才有生命力。
第三，作業和組織是全面預算管理的運行基礎。企業的目標將分解成各個組織的功能，再將各個組織的功能分解為各個崗位的功能，最后將各個崗位的功能分解到各項作業?？梢娮鳂I是對組織功能的保證，而組織是對企業目標的保證。全面預算管理應該將企業的目標細化到每個崗位和作業，從而形成一個以崗位和作業預算為保障機制的全面預算責任體系。為此，企業還必須為適應現代全面預算管理的要求，對傳統低效或無效的作業和組織進行全面的整合。現代的企業組織應該是以面向顧客需要和流程導向為特征的扁平組織，組織中作業的則應該盡可能都是增值作業，非增值作業應該壓縮到最少。如此，組織對市場的反映俞加靈敏、準確，作業的增值能力更強。整合的主要思路是：通過崗位規范，將各種專業行為在崗位層次上進行整合，以價值化為基礎的企業組織再造的基本原理和相應的組織設計方案整合組織;通過業務流程，將各部門、各崗位的業務活動進行整合，以崗位作業價值化為基礎整合作業。
