摘要：我國財政轉移支付最主要的目標是基本公共服務均等化，均等化的基本公共服務范圍和服務水平應與我國經濟發展水平相適應，影響人們生存和發展的公共服務應優先提供，影響人們起點公平的公共服務應達到較高水平。我國應建立以縱向為主、縱橫交錯的轉移支付模式，轉移支付方式要根據轉移支付目標而定。我國目前轉移支付效果不太理想，改革的方向是：以一般性轉移支付為主，完善標準支出計算指標體系；制定專項轉移支付分配指標體系；取消稅收返還。
關鍵詞：基本公共服務；均等化；一般性轉移支付；標準支出；縱向轉移支付模式
我國實行分稅制改革以來，中央對地方的財政轉移支付總額增長很快，1994年為2389.09億元，2008年增長到2.294561萬億元。在這10多年里，財政轉移支付制度一直是我國學者理論探討的熱點問題。筆者查閱了大量文獻，發現國內學者的研究主要集中在我國轉移支付目標、轉移支付模式和方式、轉移支付效果實證檢驗以及轉移支付方案設計等四個方面。本文將在理清已有文獻思路的基礎上，對這些問題作進一步探討。
一、基本公共服務均等化問題
中央對地方轉移支付的目標主要有四個：均等化、矯正轄區間外溢效應、增強國家政治控制力和完成中央委托地方事務（王元，2009）。其中均等化目標是最主要的，也是國內學者探討的重點。均等化準確地說應是公共服務均等化，主要有兩個方面需要明確：一是確定需要均等化的公共服務范圍；二是確定均等化程度。
關于需要均等化的公共服務范圍，存在兩種可能：一是將政府提供的全部公共服務納入；二是只將基本公共服務納入。李金珊等（2008）認為，公共服務均等化是一個動態概念，會隨著時間、經濟的發展變化而不斷調整，由“基本公共服務均等化”過渡到“一般公共服務均等化”，最后進入“最終公共服務均等化”。國內學者在早期提出“公共服務均等化”目標（劉溶滄，1996），但對公共服務的范圍并未強調，隨著探討的深入，逐步認識到公共服務的范圍應該有所限定，所以之后的文獻主要是提出“基本公共服務均等化”（朱玲，1997），在黨的十六屆六中全會上也正式確定了“逐步實現基本公共服務均等化”的目標。因此，國內學術探討的重點落在了基本公共服務應包括的具體范圍上。
國內學者對基本公共服務應包括的具體范圍存在爭議。劉尚希（2007）認為，基本公共服務可從兩個角度理解：一是與低層次消費需要有直接關聯的；二是人們無差異的消費需求。基本公共服務范圍隨時間、地點變化，當前主要為教育、醫療和住房。馬國賢（2007）認為，基本公共服務是指那些與人的生存和發展權利相關的，由政府提供，并由政府財力切實加以保障的公共服務，是公共服務諸項目中處于基礎地位，具有重要經濟和社會意義的公共服務。安體富等（2007）將國內有關基本公共服務范圍的表述總結為三種觀點：一是指直接與民生問題密切相關的公共服務；二是指純公共服務；三是指一定發展階段上最低范圍的公共服務。但他本人并不認同其中的任何一種觀點，而提出基本公共服務應該是指與民生密切相關的純公共服務。許多文獻還用例舉的方式表達了我國當前基本公共服務的范圍。
關于均等化程度，馬國賢（2007）將各國的做法總結為人均財力均等化、公共服務標準化和基本公共服務的最低公平等三種基本模式。中國財政學會課題組（2007）認為，均等化目標初級階段是實現區域公共服務均等化，中級階段是實現城鄉公共服務均等化，高級階段是實現全民公共服務均等化，并提出了五種運行模式：財政收入能力均等化模式、財政支出均等化模式、人口均等化模式、財政收支均等化模式、有限的財政收入能力一支出需求均衡模式。安體富等（2007）則將其總結為三種標準：最低標準、平均標準、結果均等，并認為這三個標準是一個動態過程，在經濟發展水平和財力水平還不夠高的情況下，一開始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標是實現結果均等。
筆者認為，基本公共服務范圍和均等化程度的確定是一個動態過程，應與一個國家的經濟發展水平相適應。在經濟發展水平較低時，基本公共服務應只包括那些影響人們生存和發展的基礎性項目，并采納較低標準；隨著經濟發展水平的提高，基本公共服務范圍不斷拓寬，標準也不斷提高；當經濟發展水平很高時，基本公共服務最終可拓展為包括所有公共服務，并采納結果平均標準。在特定的經濟發展水平上，基本公共服務各個項目可以采用不同的標準，即在同一時點上，有的項目采用最低標準，而另外一些項目可能采用結果公平。
我國地域廣闊，各地經濟發展水平差異很大，在當前我國經濟發展整體水平不高、國家可控制財力有限的情況下，將全部公共服務納入均等化范圍的條件還不具備，所以，均等化的公共服務范圍應該有所限制，并且不同的公共服務項目均等化程度應該有所差異。當前我國真正意義上以均等化為目標的只有一般性轉移支付，因此，我們可以從《2008中央對地方一般性轉移支付辦法》找出我國在實踐中執行的基本公共服務范圍和均等化程度。在計算標準支出時，該《辦法》選取的項目主要有：行政、公檢法、教育、文體廣、衛生、農業、林業、城市維護、基本建設、離退休、村級管理和其它支出，這可理解為均等化目標下的基本公共服務范圍。在計算每個項目支出標準時，采用的是全國平均支出水平標準，這正是均等化目標下的均等化程度。筆者認為，我國實踐中的做法雖然簡便易行，但也存在不少問題，比如，將林業、離退休作為單獨項目列出，但環保、社會保障和科技等重要項目卻未單獨列出；所有項目都采用全國平均水平標準，沒有根據當前我國的經濟發展水平分項目確定等。
筆者認為，應該根據經濟發展程度來確定基本公共服務的范圍和均等化程度。第一，明確中央政府可用于均等化目標的轉移支付總額。從理論上講，公共品和私人品有一個最優組合，據此可計算出政府應控制的資源，然后按中央掌握財政收入的比重計算中央政府財政收入，再減去中央本級支出和其它目標的轉移支付，剩下部分就是可用于均等化目標的轉移支付總額。在實踐中可以利用GDP和宏觀稅率計算政府控制的資源。第二，在轉移支付總額約束下確定基本公共服務范圍和均等化程度。各項公共服務對人們的影響不同，對那些影響人們生存和發展的公共服務應優先提供，其次是影響經濟發展的，最后為影響人們享受需要的。從程度上講，影響人們起點公平的公共服務都應達到較高水平，而其它方面的公共服務在經濟發展水平較低時可采用較低水平。
根據上面思路，筆者對我國當前基本公共服務均等化作出判定。
