【摘要】本文以公共品理論,核心效用理論,公共受托責任理論為研究基點,結合林業重點工程的特點,對工程資金開展的效益審計的途徑、審計內容、審計原則以及審計方法做了初步探索。
我國六大林業重點工程自1998年起全面啟動以來,對于緩解生態危機、保護森林資源、加速生態環境建設、促進林業可持續發展起到了重要作用。國家為此付出了巨大的代價,到2004年已累計完成投資1263.63億元,其中完成國家投資1088.85億元,國家投資占全部投資總額的86.17%,預計在21世紀前10年工程總投資將達近千億元。雖然林業重點工程取得了重大的成就,但是仍然存在著許多不容忽視的問題。如:工程資金政策設計缺陷;工程實際投入與規劃任務不一致;計劃下達和資金撥付相對滯后;未經批準擅自調整更改投資計劃,違規截留、滯留、抵扣工程資金、擠占挪用串用工程資金等問題。如何確保林業重點工程資金的安全性和有效性,資金投入產出的效益性和效果性,以及工程的后續動力性,已成為務林人亟需解決的重點和難點問題。
《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》提出:“積極開展效益審計,促進提高財政資金的管理水平和使用效益”,“效益審計以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產流失為重點,促進提高財政資金管理水平和使用效益,維護國有資產安全?！币虼?對林業重點工程資金進行效益審計具有十分重要的意義,但同時也面臨著許多挑戰。
一、林業重點工程資金效益審計的理論基礎
(一)公共產品理論
雖然公共品的概念已經在經濟學領域得到了廣泛的使用,但仍沒有一個準確的定義。被廣泛接受的薩繆爾森的定義界定了公共品的兩大特性:消費的非排他性以及消費的非競爭性。人們對林業消費的一部分是直接消費森林樹木,更大的部分是對森林提供的生態效益和社會效益的消費,如調節氣候、涵養水源、改良土壤、美化環境、醫療保健等公平的享用。一部分人的消費不會降低其他人的消費質量,這即是非競爭性。一般來說,林業整體的效益一旦被提供,除非能夠花費無限成本,否則就不可能排除其他人的消費,即非排他性?；诠财返奶攸c,在實際消費時很容易產生“免費搭車”的問題,于是公共產品的提供就責無旁貸地落到了政府頭上。西方國家在提供公共產品時,首要原則是效益,即使全面評價公共項目的績效有時也是困難的。我國經濟長期以來是高投入、高能耗、低產出、低效率的粗放型擴大再生產型經濟,與我國財政上多年來重視收入分配、忽視最終效益的政策是有關系的。基于上述情況,我國的林業投入呈現出如下特點:資金總量保持增長態勢、林業建設資金仍以國家資金為主。2003年國家資金占全年林業系統各類建設資金的73.58%;林業重點工程投資占我國林業建設資金使用的68.02%。因此,我們必須關注林業重點工程資金績效及審計問題,以提高資金的使用效率及其產生的效益。
(二)公共品的核心效用
效用是一個人從商品的消費或活動的舉辦中獲得的滿足程度。不同的物品具有不同的效用,即使是同一物品,也有核心效用和從屬效用之分。公共品的核心效用即是它的最優效用,公共物品核心效用的一個重要特征就是多數消費者對該效用的評價高于獲得這種物品的成本,即該效用的邊際收益高于邊際成本。由于免費搭車者的存在,導致公共物品的私人供給為典型的帕累托無效,表現為公共物品的供給不足或缺乏。為了彌補市場機制的失靈,填補供給的空白或者不足,滿足社會公眾的需要,政府不得不利用公共財政資金來提供公共物品,因此,社會需求決定了社會決策,政策決策者根據最優的效用來安排公共財政資金的使用。
(三)公共受托責任理論
效益審計起源于這樣一種責任關系,即政府作為受托方對公共資源進行管理和經營,在資源有限的情況下,對公共資源的所有者——公眾負有不斷提高公共資源的使用效率和效果的責任。政府以非盈利為目標,它的業績及受托責任就不僅僅是以經濟效益為標志,而應以社會的、政治的和經濟的綜合效益為標志,即以社會效益為主、經濟效益為輔。同時,由于公共財政資源主要來源于各種稅收,那么政府首先必須保證各項政務活動符合社會公眾的利益。
由于政府代表國家意志行使公共財政資源的籌集、使用和管理的權力,所以必須受到資源提供者、社會公眾及其代表國家的法令、合同協議及其他約定的限制,必須對資源使用的經濟性、有效性和使用效果負責。這就是廣泛存在于政府及其管理當局與社會公眾之間的公共受托責任。隨著公共受托責任觀念的不斷增強,公眾對政府審計的要求不只是停留在對財政收支的真實性和合法性的審計上面,他們更關心的是財政支出的效果這個根本性的問題。
二、開展林業重點工程資金效益審計的有效途徑
林業重點工程資金效益審計是一項十分復雜的系統工程,需要標本兼治、綜合治理,做好以下幾方面工作是解決好此問題的必經之路。
(一)林業重點工程資金效益審計的內涵
經濟性、效率性和效果性是效益審計的本質,結合林業重點工程資金的使用,對林業重點工程資金效益審計的內涵表述如下:
“經濟性”是指被審計機構或項目活動的投入和產出關系,反映公共資源使用的經濟與合理程度,一般以資源投入為衡量的依據。林業重點工程資金的經濟性,是指在保證質量的前提下,將其資源消耗量降到最低水平;“效率性”是指產品、服務或其他形式的活動與其消耗資源的關系。林業重點工程資金的效率性應該是在保證質量的前提下,以一定的投入實現最大的產出,或實現一定的產出使用最少的投入;“效果性”是指預期目標(包括預期成果或預期影響)的實現程度,一般以預期目標為衡量依據。林業重點工程資金的效果性即產品、服務和其他形式的活動在多大程度上達到既定的政策目標、經營目標及其他的預期效果。
(二)制定科學的資金效益審計評價指標體系
效益審計評價指標是指審計機構和人員在進行效益審計時所采用的能夠反映被審計事項效益某一綜合數量特征的概念和具體的數值。效益審計評價指標體系,是指將若干相互之間具有聯系的效益指標組成能夠反映被審計總體內在效益本質特征的有機整體。審計機構和人員在效益審計過程中能夠通過對效益指標體系指標的運用,掌握被審計事項效益的基本情況;能夠對被審計事項的經濟性、效率性和效果性做出正確、合理的判斷;可以分析和揭示被審計事項存在的問題,借以查明產生效益問題的主要矛盾所在和影響效益變化的基本因素有哪些,從而為政府及相關部門制定公共財政政策和法規提供有用的依據,為促進被審計單位改善管理、優化資源配置、節約成本、提高效益提出建議和對策。效益審計評價指標體系由效益評價相對指標、效益評價平均指標和效益評價指數三部分構成。
由于林業重點工程資金投入的政策性強,主要作用是有助于宏觀經濟的調控,項目本身投入的效益相對較低,考核和評價的指標相對復雜,這是實踐中的難點?？梢酝ㄟ^建立經濟效益、社會效益、環境效益的指標體系及指標評價體系,提供其評價標準。但是,六大重點工程各有特點,標準很難統一,這又為評價指標體系的建立出了難題。
根據林業重點工程的特點,在建立指標體系時,應遵循如下原則:定性和定量相結合的原則;效益與公平相結合的原則;長期效益與短期效益相結合的原則;生態效益、經濟效益和社會效益相協調的原則。
(三)整合專業審計資源
對林業重點工程資金的效益審計,應該說是一項富有挑戰性的工作,林業的特殊性以及效益審計的全新性都對審計人員的綜合素質提出了更高的要求。在實際工作中要大量運用成本——效益分析法等專業的審計方法以及宏觀經濟知識,解剖財政資金的使用效益,評價財政資金的使用效果,對林業專業知識要較好地掌握。因此,要求審計人員要積極借鑒國外的審計理念,認真學習先進的成功經驗,充分考慮效益審計的實際需要,重新整合審計力量,促進審計人員綜合素質的全面提高。
李 萍
