一、引言
近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資體制改革的轉(zhuǎn)變，政府投資公共工程項(xiàng)目支出在整個(gè)政府財(cái)政支出的占比呈上升的趨勢(shì)。特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，我國(guó)推出了“4萬(wàn)億新增投資”計(jì)劃，政府投資公共工程項(xiàng)目所承擔(dān)的公共責(zé)任日益增強(qiáng)。而在政府投資公共工程項(xiàng)目中，鐵路項(xiàng)目是政府支出的一個(gè)重要組成部分。與此同時(shí)，隨著國(guó)民綜合素質(zhì)進(jìn)一步得到提升，人們不僅關(guān)心政府支出的真實(shí)性、合法性，還想知道政府支出是否具有效益，是否考慮到環(huán)境問(wèn)題等。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)已經(jīng)不能回答人們所提出的這一系列問(wèn)題，而績(jī)效審計(jì)能對(duì)政府支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，作為政府支出的重要組成部分之一的政府公共投資工程項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)也有越來(lái)越多人來(lái)研究。然而，政府鐵路投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的有關(guān)理論和實(shí)務(wù)尚處于探索發(fā)展階段，沒(méi)有形成一套完成的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。筆者結(jié)合實(shí)際案列，基于平衡計(jì)分卡的理論，針對(duì)政府鐵路投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段，構(gòu)建績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以規(guī)范我國(guó)政府鐵路投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)。
二、文獻(xiàn)綜述
（一）國(guó)外政府公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)研究 英國(guó)在開(kāi)展政府公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中有其鮮明的特點(diǎn)：一是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)很高，二是審計(jì)的對(duì)象是全方位的，三是充分發(fā)揮社會(huì)公眾的作用。而澳大利亞大部分的社會(huì)公共設(shè)施都是使用民間資本，政府投資往往在一個(gè)項(xiàng)目中的占比不高，因此澳大利亞的政府公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)將重點(diǎn)放在招投標(biāo)審計(jì)和合同管理審計(jì)中。澳大利亞的招投標(biāo)績(jī)效審計(jì)主要關(guān)注三個(gè)方面：一是對(duì)招投標(biāo)的效益性進(jìn)行評(píng)價(jià)，就是在保證項(xiàng)目的竣工時(shí)間和工程質(zhì)量的前提下，如何降低標(biāo)價(jià)；二是對(duì)項(xiàng)目是否符合政府的規(guī)劃，是否符合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展做出評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的主要對(duì)象是標(biāo)書(shū)；三是對(duì)項(xiàng)目的統(tǒng)一性進(jìn)行評(píng)價(jià)。印度對(duì)政府公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的范圍較廣，由于目前印度的財(cái)務(wù)管理并不是很完善，印度對(duì)政府公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)首先要保證項(xiàng)目收支的真實(shí)和合法性，指出違法違規(guī)的事項(xiàng)。在真實(shí)、合法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步考慮項(xiàng)目的合理性、效益性，評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否按照既定的目標(biāo)實(shí)施并完成，在實(shí)施和管理的過(guò)程中內(nèi)控是否嚴(yán)密，項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程是否存在損失浪費(fèi)現(xiàn)象等。
（二）我國(guó)政府公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)研究 近年來(lái)，隨著國(guó)家審計(jì)署對(duì)績(jī)效審計(jì)的力度加大，理論界對(duì)績(jī)效審計(jì)探討也越來(lái)越熱烈，在政府公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中也提出了很多觀點(diǎn)。主要觀點(diǎn)如下：張竹林（2006）指出我國(guó)政府工程投資績(jī)效評(píng)價(jià)存在指標(biāo)系統(tǒng)不可續(xù)、指標(biāo)橫向?qū)Ρ刃圆睢⑷狈?zhuān)門(mén)的行業(yè)細(xì)化指標(biāo)、定量指標(biāo)少、數(shù)據(jù)庫(kù)不健全等問(wèn)題，構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)性和效率性?xún)深?lèi)的指標(biāo)，最后指出指標(biāo)體系的構(gòu)建需要一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程，而且需要?jiǎng)討B(tài)的調(diào)整。賀劍波（2007）提出政府公共工程的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括總體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)兩方面。總體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)效益、公平問(wèn)題、再分配問(wèn)題、適應(yīng)性問(wèn)題等方面；而具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)則包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、定額標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)設(shè)計(jì)了我國(guó)政府公共項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的有關(guān)指標(biāo)。高明（2008）指出政府性公共投資項(xiàng)目的決策審計(jì)的主要內(nèi)容包括查核可研報(bào)告的合法合規(guī)性，查核項(xiàng)目的決策人是否尊重科學(xué)規(guī)律、是否按照可研報(bào)告開(kāi)展工作等方面。同時(shí)提出對(duì)項(xiàng)目資金的審計(jì)和評(píng)價(jià)應(yīng)包括四方面：資金的撥、用、管等環(huán)節(jié)是否得到有效的監(jiān)督，內(nèi)控是否到位；是否嚴(yán)格按照建設(shè)設(shè)計(jì)進(jìn)行施工，有無(wú)擅自變更概算；對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)；是否存在重復(fù)建設(shè)，搞形象工程，發(fā)現(xiàn)大案要案線索。王世成、武國(guó)（2010）指出大規(guī)模政府公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系應(yīng)按全面、前瞻、綜合、可持續(xù)、靈活、有建設(shè)性等5個(gè)方面構(gòu)建，對(duì)其指標(biāo)分成關(guān)聯(lián)、經(jīng)濟(jì)、合規(guī)、效果、可持續(xù)發(fā)展、效率等6個(gè)類(lèi)別，并在每個(gè)類(lèi)別提出1-2個(gè)指標(biāo)，最后對(duì)每個(gè)類(lèi)別賦予分值。唐建民（2010）提出建立公共工程投資指標(biāo)體系原則應(yīng)包括系統(tǒng)性原則、可控性原則、可接受原則、成本效益原則、公平性原則等方面，同時(shí)從經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)績(jī)效、環(huán)境評(píng)價(jià)等方面設(shè)計(jì)公共投資工程的指標(biāo)。
政府公共項(xiàng)目投資績(jī)效審計(jì)的理論研究為實(shí)務(wù)操作提供了很多的參考，開(kāi)拓了審計(jì)人員的思維，對(duì)政府公共項(xiàng)目投資績(jī)效審計(jì)無(wú)疑有較大的促進(jìn)作用。然而從上述理論研究可以看出，研究政府公共項(xiàng)目投資的目的與對(duì)象的多，研究具體評(píng)價(jià)指標(biāo)的少；研究單個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的多，研究評(píng)價(jià)指標(biāo)系統(tǒng)的少；研究定性指標(biāo)的多，研究定量指標(biāo)的少。總的來(lái)說(shuō)，目前仍缺乏一套完整的政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。
三、我國(guó)鐵路項(xiàng)目制度背景分析
（一）我國(guó)鐵路項(xiàng)目的評(píng)價(jià)體系 根據(jù)我國(guó)鐵路項(xiàng)目生命周期階段分類(lèi)，可以把鐵路項(xiàng)目的評(píng)價(jià)體系分為前期評(píng)價(jià)、建設(shè)評(píng)價(jià)和運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)。前期評(píng)價(jià)主要指項(xiàng)目單位在項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)之前對(duì)項(xiàng)目的必要性、可行性等方面進(jìn)行調(diào)查研究評(píng)價(jià)。目前大多數(shù)的前期評(píng)價(jià)都是法定的，需要有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，主要包括：發(fā)展部門(mén)的立項(xiàng)批復(fù)、鐵道部門(mén)的可研批復(fù)、環(huán)保部門(mén)的環(huán)評(píng)批復(fù)、水利部門(mén)的水土保持方案批復(fù)、鐵道部門(mén)的開(kāi)工令等。項(xiàng)目在取得開(kāi)工令后，就可以開(kāi)工建設(shè)。建設(shè)完畢就進(jìn)行資產(chǎn)移交，一般包括單項(xiàng)移交和整個(gè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收移交。前者移交手續(xù)相對(duì)簡(jiǎn)單，由施工方、監(jiān)理方和業(yè)主三方對(duì)工程進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，確認(rèn)即可；后者則需有鐵道部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、施工方、監(jiān)理方、業(yè)主等對(duì)整個(gè)項(xiàng)目做出綜合評(píng)價(jià)，最終形成竣工決算報(bào)告并移交資產(chǎn)，即建設(shè)評(píng)價(jià)。資產(chǎn)交至運(yùn)營(yíng)企業(yè)后，項(xiàng)目正式進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。目前我國(guó)對(duì)運(yùn)營(yíng)階段的評(píng)價(jià)以?xún)?nèi)部評(píng)價(jià)為主，主要是鐵道部門(mén)評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否執(zhí)行國(guó)家宏觀政策方針，是否執(zhí)行鐵道部門(mén)制定的年度工作計(jì)劃，是否執(zhí)行年度預(yù)算等。這些評(píng)價(jià)以定性為主，多為內(nèi)部評(píng)價(jià)且不是法定的。此外，財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)會(huì)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行不定期檢查、評(píng)價(jià)，檢查、評(píng)價(jià)的頻率由有關(guān)部門(mén)自行制定。從這三個(gè)階段的評(píng)價(jià)可以看出，前兩階段的評(píng)價(jià)多是外面評(píng)價(jià)，而且在有關(guān)學(xué)者專(zhuān)家探討的比較多。筆者研究的政府鐵路投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)主要是運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)階段。
（二）我國(guó)鐵路項(xiàng)目投資體系現(xiàn)狀及改革方向 我國(guó)鐵路項(xiàng)目投資體系經(jīng)過(guò)多年的調(diào)整有了很大的發(fā)展，但仍存在一些問(wèn)題：一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚、政企不分。鐵路系統(tǒng)在傳統(tǒng)上被稱(chēng)為“鐵老大”，多年以來(lái)，鐵路形成了一個(gè)比較封閉的系統(tǒng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩比較濃厚，準(zhǔn)軍事化的管理模式，政府仍會(huì)干涉鐵路企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)行為，鐵路所承載的不僅僅是一個(gè)企業(yè)的責(zé)任，還反映了政府的社會(huì)責(zé)任。二是鐵路項(xiàng)目的點(diǎn)多面廣線長(zhǎng)，資金投入量巨大，容易滋生腐敗。隨著我國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展速度和城市化進(jìn)程不斷加快，珠三角、長(zhǎng)三角等三小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈的出現(xiàn)伴隨著很多匆匆上馬的鐵路項(xiàng)目，密集的資金投入如果缺乏監(jiān)管就容易出現(xiàn)腐敗問(wèn)題。三是對(duì)鐵路效果的評(píng)價(jià)機(jī)制不完善。我國(guó)目前比較關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)是否存在違法違規(guī)，而對(duì)項(xiàng)目的效果評(píng)價(jià)比較少。青藏鐵路環(huán)境評(píng)價(jià)項(xiàng)目是一個(gè)好的開(kāi)始，這表明鐵路項(xiàng)目審計(jì)已經(jīng)開(kāi)始向績(jī)效審計(jì)方面發(fā)展。針對(duì)鐵路項(xiàng)目投資體制存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，鐵路項(xiàng)目投資體制的未來(lái)改革方向?yàn)椋阂皇羌涌煺蠓珠_(kāi)的步伐，把鐵道部門(mén)轉(zhuǎn)變成行業(yè)的管理部門(mén)，把鐵路的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)交給企業(yè)。二是加大鐵路投資項(xiàng)目的外部審計(jì)監(jiān)督力度，防范腐敗的產(chǎn)生。實(shí)踐證明，外部審計(jì)的監(jiān)督比內(nèi)部的控制和監(jiān)督力度要大得多。建議建立完善的項(xiàng)目外部監(jiān)督體制，以保證項(xiàng)目投資的合法合規(guī)進(jìn)行。三是建立規(guī)范的政府鐵路投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，以加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。
