農村集體土地制度改革有其必要性和緊迫性。科學的頂層設計與明確的為民謀利的指導思想是農村土地制度改革的關鍵核心。進行農村土地制度改革的政策建議主要有：在堅持社會主義公有制基礎上，進一步調整與完善集體所有制;探索建立“國家監控管理下的農村集體所有制”的執行模式;盡快對農村集體土地進行明確產權、明晰產權主體、完善產權登記;農村土地改革應實現“同地、同價、同權”;農村各項改革進行統籌規劃和部署等。
一、農村集體土地制度改革的必要性
中國經濟改革雖然起自農村，曾經為國企改革提供了啟示和方向，由于還沒有在建立現代土地制度上著力，農村經濟迄今仍處在市場經濟的邊緣，也難以利用社會主義市場經濟體制的優勢。改革30年來，并不是國家對農村經濟的重視程度不夠，從1982年至2007年，中央已發出9個1號文件來解決農村建設、農業發展、農民增收的問題，國家對農村的資金投入逐年提高，可謂舉全黨全社會之力破解“三農”問題，然而，城鄉差距逐年拉大的態勢仍未扭轉。雖然出臺的政策很多，資金的投入也很多，由于在農村沒有像對城市經濟那樣進行市場化改造，沒有進行農村基本資源-土地制度改革，市場經濟體制的優勢在農村無力發揮，國家解決城鄉發展的政策和措施收效甚微。農村經濟需要在農地制度改革完成之后才能適應市場經濟大環境，才能充分利用社會主義市場經濟體制的優越，才能有跨越式發展。
二、農村土地制度改革基本思路
(一)科學的頂層設計與明確的為民謀利的指導思想是農村土地制度改革的前提核心
農村土地制度改革是國之根本，是堅持公有制社會制度、確保我國經濟、社會穩定、健康、可持續發展的根本。具有非常的重要性和迫切性。但是，實際上到目前為止，由于農村土地制度改革是牽一發而動全身的重要事項，相關部門對此采取了比較謹慎的態度，即使在個別地區對農地制度改革進行了試點，其態度也是非常謹慎的。筆者認為這就是一種采用科學發展觀分析解決問題的方法，是值得肯定的。但是，另一方面，由于時不我待，我國市場經濟體制發展到現在，農村土地制度改革的迫切性越來越明顯，同時，這也是我國深化體制改革所繞不過去的一道坎。盡早明晰農村土地改革的思想、原則與思路是降低改革成本、保障改革效果的重要基礎;雖然我國的市場經濟體制改革及國有企業改革等等，均取得了相當大的成就，但是，在推進改革的過程中我們也付出了許多原本不需要付出的成本和代價，也走了許多本可以避免走的彎路。究其根本原因就在于我們在進行相關改革時對改革的頂層設計及指導思想和原則重視不夠，戰術性的手段、措施較多，戰略指導原則思想研究不夠。實際上，制定科學的頂層設計與明確的為民謀利的指導思想是農村土地制度改革的關鍵核心。
結合我國的基本社會制度與經濟發展的實際需要，農村土地制度改革應明確以下指導思想和原則：
1、堅持學習和貫徹“三個代表”重要思想及堅持做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這是保障農村土地制度改革所應堅持的最根本的指導思想和原則由于我們現在還是一個發展中的農業大國，還有8億多農村人口，而農村土地改革會涉及他們最基本的利益，堅持“三個代表”思想和“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的權力觀、地位觀、利益觀是正確保障農民利益，維護社會和諧、穩定發展，在農地改革措施和方案中進行科學取舍的根本指導原則。
2、所有的農地改革必須堅持被改革農民利益至上、全面保障農民利益的原則我國是農業大國，這是一個在較長時期內都客觀存在的事實，農村以及農民的穩定發展是國之根本。另一方面，農民歷來都是社會中的弱勢群體，其合法權益極易被侵害和掠奪，而農地改革涉及整個農民群體，如果不堅持這一原則，改革后的許多農民極易向赤貧化發展。在國企改革中，由于經驗等不足，我們傷害了工人;農村改革，不能再傷害到農民了。農民群體的不穩定會是社會不穩定的一個重要因素。
3、所有的農地改革必須堅持依靠農民、發動農民的原則農民是農地改革的關鍵主體之一，依靠農民、發動農民是農地改革能否順利進行，能否提高改革效率、實現改革效果與目標的關鍵，只有依靠農民、發動農民才能解決農地改革中碰到的各種具體問題和困難，發動農民積極性有利于提高農地集約利用，更快更好的建設社會主義新農村。只有堅持依靠農民、發動農民的原則，才能獲得最廣大農民群眾的積極支持和擁護，真正實現社會和諧、穩定發展，為我國工業化、城市化發展打下良好的社會環境，為中華民族騰飛打下堅實基礎。
4、農地改革必須在制度上嚴防因農地改革而導致不當得利集團的出現作為市場經濟體制發展的必然，目前將要面臨的農地制度改革同我國的國企改革面臨的許多風險一樣或類似。前車之鑒可以作為農地改革的借鑒。迄今為止，包括國有和集體在內的公有制企業改革，在很大程度上其產權交易主體被限定在了國家與企業經營管理者之間，而作為企業真正主人翁的企業職工卻被排除在了產權交易的均衡博弈結構之中。國企改革的一個副產品是出現了一個新的暴富階層，這些暴富階層或是來自于國企原來的經營管理者，或者來自一部分“下海”的前政府官員，或者來自參與國企資產重組的民間人士。他們中的相當部分是以各種巧取豪奪、瞞天過海、暗渡陳倉等方法，以極小的代價獲得了國有資產所有權的讓渡，成就了中國社會一夜暴富的神話。而工人作為國有企業的主人反而沒有議價權利，并且在整個國企改革中成為了改革成本的最大承擔者。而在農地改革中，情況可能更加復雜，一方面是農地的集體所有制仍然存在產權主體缺位的情況，普遍是由村鎮干部作為集體產權代表行使集體產權處置權;另一方面，由于農民個體是弱勢群體，在產權交易初期，在資產價值還未能通過市場的反復交易而明確的情況下，單個的農民在缺乏足夠信息的情況下，不對等交易甚至變相掠奪必然產生。同國企改革類似，極可能出現以村鎮干部為代表的暴富階層以及大量農民的迅速赤貧化。如果出現這種結果，將是農地制度改革最壞結果之一，這會嚴重影響社會穩定發展，進一步激化已經很嚴重的兩極分化狀況。
5、在農地改革中中央及地方政府必須明確在改革中的位置，必須能夠具有通過犧牲短期利益獲取長期利益及持續發展的充分認識由于在現有房地產體制下，地方政府是土地財政的最大受益者。一旦進行農地改革，地方政府可能成為利益損失最大者，為了確保地方政府短期利益，極易導致地方政府利用其公權力影響甚至扭曲和改變農地改革的目標。這比國企改革更復雜，地方政府在其中的利益更大，因此，如果地方政府只從自身利益出發，必然會給農地改革造成極大阻礙和制約，而其負面效應必將遠大于國企改革，這是農地制度改革的另一個最壞結果。
三、進行農村土地制度改革的政策建議
1、在堅持社會主義公有制基礎上，進一步調整與完善集體所有制
由于我國的基本制度是社會主義公有制，在農村土地制度改革中，這是必須堅持的，否則，一旦進行農村土地制度私有化改革，則會引起社會體制的根本轉變，會使整個社會付出沉重的代價，這是不現實也不符合中國國情的。在農地制度改革中必須堅持社會主義公有制。農村集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分，但是，農村集體所有制中存在一個最大的問題就是農村集體財產尤其是農村集體土地所有權存在主體虛位的問題。有學者總結了因農村集體土地所有權主體虛位而造成的不良后果：其一，農村集體土地所有權實際上為鎮村干部所有，則少數干部憑借此權利任意攤派，或任意處分土地，以權謀私;其二，土地名為集體所有，實際上為少數人所有，直接導致廣大農民對土地缺乏應有的親密感和責任感，對于農村耕地的保護和改良不利，對農村經濟發展存在消極作用。由于我國城市化進程的加快，對于土地的需求量越來越大，而城市的土地供給已近極限，農村建設用地成為開發商的絕好目標。于是，部分村鎮干部與奸商勾結，將農村用地以私下交易的方式轉讓給開發商，有的甚至將耕地轉為建設用地出售，導致了我國農村建設用地市場的混亂局面。基于此，為保障集體資產不大量流失，維護普通農民合法權益，現有農村集體所有制需要進行調整和完善，根本措施是建立“國家監控管理下的農村集體所有制”。其涵義是在保持農村集體所有制不變的前提下，由國家承擔對集體財產的監控權及保障集體土地資產保值增值的監督管理權，行使相應行政權力。這也是農地改革的前提和基礎。
2、探索建立“國家監控管理下的農村集體所有制”的執行模式
執行模式可以是多種多樣的，在此僅作拋磚引玉的分析。可以借鑒國有資產管理模式，設立“農村集體資產管理委員會”，行使對集體資產保值增值的行政職能。在此主要有以下幾點須注意：第一，需要注意不要因此而進一步擴大國家行政編制。“農村集體資產管理委員會”的行政結構及人員設置可以與現有行政機構改革統一規劃，由與其相關的部門抽調人手組建，如從農業、林業、漁業、國土等部門抽調人員組成;第二、“農村集體資產管理委員會”應該采用條狀管理模式而不要采用塊狀管理模式，即由中央直接管理，地方為中央的派出機構，對中央負責，避免受地方政府的不當管理;第三、構建農村集體資產登記及交易管理機構，逐步規范農村集體資產的權屬登記及實現農村集體資產流轉均須通過交易管理機構采用招拍掛的形式完成流轉;第四、在農地制度改革中要實行行政與經濟職能分離的農村行政體制改革，即將現在的村鎮政府機構的職能轉為完全行政職能，剝離鎮村政府行使集體資產代理人全權處置集體資產這個經濟職能的權力，這是防止農村土地資產流失，造成嚴重貧富分化、影響社會穩定必須采取的措施。
3、盡快對農村集體土地進行明確產權、明晰產權主體、完善產權登記由于目前集體土地使用權主體缺失，這極易造成集體土地資產流失、貧富分化、腐敗貪污等問題產生。為保護集體和農民利益不受損害，集體土地確權、明晰產權主體、完善產權登記是當務之急。
4、農村土地改革必須改變現有的城市土地與農村土地之間存在的較嚴重的同地不同價、不同權的狀況，實現“同地、同價、同權”
農地是農民最重要的財產，而現在城市土地與農地之間存在較嚴重的同地不同價、不同權的狀況，其后果是：第一、普通農民合法權益受到侵害;第二、在征地拆遷中出現許多的矛盾和糾紛，據專家調查，村莊農民上訪原因中，有43%是因為征地，23%左右是因為承包地的流轉;第三、容易導致貪污腐敗現象蔓延。但是，在“同地、同價、同權”改革中，有一個問題必須注意，就是農民最根本的宅基地住宅和承包地可否完全市場化流轉問題。筆者認為為了維護好農民權益，應該設置一定的限制條件，以免出現大量無地、無房、無業的三無農民。
5、將行城鎮化建設與城鎮農村規劃、農村土地集約利用、農村社保制度建設、集體經濟、農村社會公用事業建設保障機制改革進行統籌規劃和部署
農村土地制度改革的目的就是在保障農民利益不受損害的前提下，利用市場化機制盤活農村集體土地資產，促進國家整體經濟做大做強，實現全民小康。農村土地資產的盤活根本思路主要在保障基本耕地前提下，使集體土地得以集約利用。但是，集約利用可能出現一個問題就是會使許多農民無業可做。因此我們必須在農地改革中統籌規劃協調好各種矛盾和問題。以實現改革的目的和效果。
6、農地制度改革中要注意的其他問題
(1)為維護農民合法權益保障農地資產流轉的次序，需要加快建設農村集體土地價值評估與咨詢的中介機構，如農村房地產、林權、土地評估機構等;(2)需要為普通農民建立科學的鄉鎮集體企業土地使用權及其他集體土地使用權的收益共享機制，如集體入股分紅等模式;(3)農村土地制度改革是一個系統工程，涉及面非常廣，必須處理好各個關鍵環節，控制好風險，因地制宜原則，循序漸進，注意與國家整體經濟結構轉型，產業轉移相配合。
