修訂后的《審計法》進一步明確了經(jīng)濟責任審計的法律地位，為審計機關更好地開展經(jīng)濟責任審計提供了強有力的法律支撐。本文從完善經(jīng)濟責任審計立法的角度，對經(jīng)濟責任審計對象范圍的確定、審計管轄權的劃分、救濟渠道的設定以及《經(jīng)濟責任審計條例》與《審計法實施條例》的關系等法律問題進行了探討。
一、關于經(jīng)濟責任審計的對象范圍問題
從法理上講，修訂后的《審計法》授權審計機關可以對所有國家機關的主要負責人和所有依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責人開展經(jīng)濟責任審計。同時，考慮到經(jīng)濟責任審計工作的政策性比較強，實踐經(jīng)驗還比較缺乏，需要循序漸進地分步推行，修訂后的《審計法》規(guī)定，審計機關開展經(jīng)濟責任審計，應當“按照國家有關規(guī)定”進行，從而為我們在不同時期根據(jù)具體情況實事求是地界定經(jīng)濟責任審計的對象范圍提供了法律空間。
在實踐中，我們遵循“積極穩(wěn)妥、量力而行”的原則，逐步拓寬經(jīng)濟責任審計的對象范圍，特別是應當接受經(jīng)濟責任審計的黨政領導干部的范圍，一直是在有計劃有步驟地逐步擴大。目前我國審計機關開展經(jīng)濟責任審計的實際對象范圍是：地廳級以下（包括地廳級）黨政領導干部；國有及國有資本占控股地位或者主導地位的企業(yè)、金融機構的領導人員。此外，審計署還對省部級行政領導干部進行經(jīng)濟責任審計試點。我們相信，隨著我國社會主義民主法制建設的加強，可以預見在不久的將來，省部級黨政領導干部也必將正式納入經(jīng)濟責任審計的對象范圍。
二、關于經(jīng)濟責任審計管轄權的劃分問題
審計機關組織開展的經(jīng)濟責任審計項目，不是來源于審計機關的主動立項，而是來源于干部監(jiān)督管理部門的委托。因此，經(jīng)濟責任審計不同于一般財政財務收支審計，不需要遵循《審計法》確立的審計管轄權劃分的一般原則。根據(jù)中辦、國辦兩個“暫行規(guī)定”及其實施細則等有關規(guī)定，經(jīng)濟責任審計按照干部監(jiān)督管理權限確定審計管轄范圍，由干部監(jiān)督管理部門委托同級審計機關組織實施，與一般財政財務收支審計項目的審計管轄權劃分存在著顯著的區(qū)別。
在實際工作中，可能導致對同一個單位財政財務收支以及有關經(jīng)濟活動的重復審計問題。因此，在研究確定經(jīng)濟責任審計項目計劃時，各級經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議或者領導小組應當加強與相關審計機關的溝通協(xié)調(diào)，合理安排，統(tǒng)籌兼顧，以節(jié)約審計資源，避免不必要的重復審計。
審計管轄權的沖突也容易導致審計實踐中審計機關進行審計處理、處罰的尷尬。當經(jīng)濟責任審計管轄權與財政財務收支審計管轄權不一致時，審計機關對能否直接對這些行為進行處理處罰在認識上存在分歧，各地做法也不盡一致。實踐中有兩種做法，一種是移交給有財政財務收支審計管轄權的審計機關進行處理、處罰，另一種是經(jīng)有財政財務收支審計管轄權的審計機關授權，由實施經(jīng)濟責任審計的審計機關進行處理、處罰。這兩種做法，都存在一定的弊端。前一種做法人為地將經(jīng)濟責任審計的檢查權、評價權與處理處罰權割裂開來，既破壞了經(jīng)濟責任審計的完整性，又有重復審計的嫌疑；后一種做法授權程序復雜，操作性差，嚴重影響審計工作效率。我們認為，既然修訂后的《審計法》賦予審計機關開展經(jīng)濟責任審計的職責，中辦、國辦兩個“暫行規(guī)定”又授予審計機關對被審計領導干部所在部門、單位違反財經(jīng)法規(guī)的問題進行處理處罰的權限，實施經(jīng)濟責任審計的審計機關就應當享有完全的審計監(jiān)督權，包括處理處罰權，即有權直接對審計發(fā)現(xiàn)的被審計領導干部所在部門、單位違反國家規(guī)定的財政財務收支行為進行處理、處罰。
三、關于經(jīng)濟責任審計的救濟途徑
與一般財政財務收支審計中被審計單位的救濟途徑一樣，在經(jīng)濟責任審計過程中，審計機關對審計發(fā)現(xiàn)的被審計領導干部所在部門、單位違反國家規(guī)定的財政財務收支行為依法作出審計決定、進行處理、處罰的，被審計領導干部所在部門、單位若對審計決定不服，可以根據(jù)修訂后的《審計法》的規(guī)定尋求救濟。
應當特別注意的是，被審計領導干部不能就審計機關作出的經(jīng)濟責任審計評價申請行政復議或者提起行政訴訟。這主要是由于：其一，審計機關對被審計領導干部不作出處理處罰的審計決定，而只是作出審計評價，向委托部門提出審計結果報告，不具有行政強制力和執(zhí)行力，不具備要求被評價的領導干部必須履行某種義務的法律效力。而且該評價意見也不必然被干部監(jiān)督管理部門所認可和采納，只能作為干部監(jiān)督管理部門考核、選拔、任用干部的參考依據(jù)。最高人民法院《關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》規(guī)定，不具有強制力的行政指導行為不屬于人民法院的行政訴訟受案范圍。其二，經(jīng)濟責任審計評價行為屬于廣義的行政機關內(nèi)部的人事管理范疇，根據(jù)《行政復議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，在我國干部管理體制下，被審計領導干部不能就審計機關作出的經(jīng)濟責任審計評價申請行政復議或者提起行政訴訟。當然，被審計領導干部對審計機關作出的經(jīng)濟責任審計評價有異議的，有權向審計機關和干部監(jiān)督管理部門提出申訴。
四、關于《經(jīng)濟責任審計條例》與《審計法實施條例》關系
為了推動修訂后的《審計法》的貫徹落實，并將修訂后的《審計法》關于經(jīng)濟責任審計的原則規(guī)定具體化，國務院將修訂《審計法實施條例》和制定《經(jīng)濟責任審計條例》同時列入了2006年度立法工作計劃。作為修訂后《審計法》的配套行政法規(guī)，都是對《審計法》規(guī)定的審計工作基本原則的具體化，都是審計機關依法獨立開展審計工作的重要法規(guī)依據(jù)。對于準確理解《審計法》中的法律概念、法律條文，合理確定《審計法》所調(diào)整的法律關系，更加有效地貫徹落實《審計法》，推動我國審計工作法制化、制度化、規(guī)范化，具有重要意義。
為了順利完成兩個條例的立法工作，提高立法質(zhì)量，必須正確認識和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩個條例的關系。應該說，《審計法實施條例》和《經(jīng)濟責任審計條例》的立法層次相同，都是國務院頒布的行政法規(guī)；立法依據(jù)（也就是母法）也相同，都是修訂后的《審計法》。但它們的地位和效力又不完全一樣。從法的分類角度看，《經(jīng)濟責任審計條例》是專門規(guī)范經(jīng)濟責任審計工作的法規(guī)，屬于特別法；《審計法實施條例》規(guī)范的則是一般意義上的審計工作（含經(jīng)濟責任審計），屬于一般法。實踐中，審計機關開展經(jīng)濟責任審計工作，首先應當遵守《審計法》和《審計法實施條例》關于審計的一般性規(guī)定。同時，考慮到經(jīng)濟責任審計的特殊性，《經(jīng)濟責任審計條例》對經(jīng)濟責任審計有特別規(guī)定的，應當優(yōu)先適用《經(jīng)濟責任審計條例》的相關規(guī)定。《審計法實施條例》是對《審計法》的拾遺補缺，應當側重于基本原則的細化，重點在于增強可操作性；《經(jīng)濟責任審計條例》是規(guī)范經(jīng)濟責任審計工作的專門法規(guī)，應當針對經(jīng)濟責任審計的特點，重點對經(jīng)濟責任審計的基本原則、組織與管理、審計計劃、審計對象、審計管轄、審計目標、審計內(nèi)容、審計報告與審計結果運用、救濟途徑、法律責任等問題作出明確規(guī)定，以體現(xiàn)經(jīng)濟責任審計的特殊性，建立健全符合中國國情、具有中國特色的經(jīng)濟責任審計制度。符合中國國情、具有中國特色的經(jīng)濟責任審計制度。合中國國情、具有中國特色的經(jīng)濟責任審計制度。符合中國國情、具有中國特色的經(jīng)濟責任審計制度。
