古尚宣
[關鍵詞]公路資產；體制；管理；思路
[摘 要]根據十六大提出的國有資產管理體制原則，對現行公路管理體制及存在弊端進行分析，探討構建公路資產管理體制的基本思路和原則。
一、引論
黨的十六大對國有資產管理體制做了原則性規定：在堅持國家所有的前提下，充分發揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利和義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。中央和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構。這是中央對國有資產管理體制提出富有創造性的戰略安排。公路等交通基礎設施作為國有資產的重要組成部分，是國民經濟持續、健康發展的重要基礎。因此，構建新的公路資產管理體制對加快我國公路建設，維護公路資產保值、增值具有深遠意義。本文從公路資產的特點、現行管理體制出發，結合十六大報告提出的國有資產體制改革的原則探討如何構建我國公路資產管理新體制，確保我國公路事業健康、可持續發展的思路。
二、公路資產管理體制改革的必要性。
(一)公路資產的特點
公路是國民經濟發展的重要基礎設施，公路資產是國有資產的重要組成部分，公路資產與其他國有資產相比具有顯著的特點：
1、公路資產的公益性特征顯著。公共經濟學理論將物品分為私人物品和公共物品兩類，私人物品具有消費上的排他性，而公共物品具有共享性。公路作為國民經濟重要基礎設施，具有了公共物品的共享性特點，決定了公路具有公益性特征。
2、公路資產的分散性。由于公路具有點多、線長、面廣等特點，公路在地域分布上遍及全國城鄉，公路資產與其他國有資產相比具有分散性。
3、公路資產數量龐大，單位價值高。我國公路經過幾十年的建設，到2002年底全國公路通車里程達175.8萬公里，其中高速公路2.52萬公里，形成了一筆數額龐大的國有資產。公路作為資本密集型產業，單位價值非常高，以西部地區為例，4車道高速公路平均每公里造價一般都需要2000—2500萬元左右。
由于公路資產這些特征決定了公路資產管理與一般國有資產管理要有所區別。
(二)現有公路資產管理體制及弊端
長期以來，我國實行統一領導、分權管理的公路管理體制。國務院交通主管部門（交通部）主管全國公路工作；縣及以上地方人民政府交通主管部門負責主管本行政區域內的公路工作；鄉、民族鄉、鎮人民政府負責本行政區域內的鄉道的建設和管理工作?？h級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監督職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定。
現代經濟學理論告訴我們，公共產品由政府來生產和分配要比由私人廠商生產和分配更有效率、更加公平。公路作為公益性基礎設施，屬政府向社會提供的公共產品，由政府負責規劃、建造、養護與管理，才有助于最優配置，發揮最優的經濟效益和社會效益。因此，我國公路資產在上世紀80年代以前主要是國家財政單一投資形成的，公路資產管理分別由國務院交通主管部門統一領導，各省、自治區、直轄市負責對本行政區域內的國、省道公路資產進行管理，鄉、民族鄉、鎮人民政府負責本行政區域內的鄉道公路資產管理工作。公路養護管理單位屬于國有事業單位，公路資產雖未登記入賬，但各公路事業單位仍然按國有資產管理的各項規定進行管理，通過向車輛征收養路費不斷投入資金對公路進行維修、保養，維持公路簡單再生產，保護國有公路資產的完整和有效使用，防止了國有資產的流失，維護了公路所有者的合法權益，更好地為國民經濟發展服務，達到公路資產的保值。從這一層面看，我國原有的公路資產管理體制與當時的社會經濟體制是相適應的。
隨著我國經濟體制改革的深入，我國開放公路開發經營，鼓勵國內外經濟組織對公路建設進行投資，允許國內外企業依照我國法律、行政法規依法建立開發、經營公路，依法設立收費公路，在國家批準的期限內向在公路上通行的機動車輛收取通行費，用于還貸或作為公路經營企業所得，通過收費還貸或收回投入公路建設的投資。從此，我國公路建設逐步打破了國家財政單一投資模式，投資來源渠道呈現多元化，除國家財政撥款投入外，通過國內外銀行借款、國際金融組織借款，資本市場融資、BOT方式融資以及轉讓經營權等多種投資渠道投入公路建設，為我國公路快速發展提供了有力保障。公路資產結構由全部國有變成以國有控股為主、國內外企業參股等多種經濟成分的公有制形式。公路資產管理體制為事業資產管理和企業資產管理并存的格局。
關于公路商品化問題目前還有許多爭論，主要是圍繞著收費公路而展開的。主要的觀點歸納起來有：公路設施屬于國民經濟重要基礎設施，屬于應當由國家提供的重要公共產品，不屬于競爭性物品，應由政府負責規劃、建設、養護管理，不應設立收費公路，公路商品化無助于公路資源的優化配置；但從我國還處于社會主義初級階段的國情分析，我國的公路基礎設施還滯后于國民經濟發展的需要，在公路建設資金相對短缺情況下，通過設立收費公路吸引私人和國內外經濟組織的資金投入公路建設以減少政府借款壓力，加快公路基礎設施建設，更好為國民經濟快速、健康發展提供良好的條件。因此，全國人大在制訂《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）時將收費公路納入該法的調整范疇，用法律的形式對公路資產屬性予以明確。《公路法》第五十五條規定“有償轉讓公路收費權的公路，轉讓收費權合同約定的期限屆滿，收費權由出讓方收回。由國內外經濟組織依照本法規定投資建成并經營的收費公路，約定的經營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關交通主管部門管理。”從實踐看，我國公路在上世紀90年代以來得到飛速發展。正如前述到2002年底，全國公路通車里程達175.8萬公里，其中高速公路2.52萬公里，在世界上僅次于美國名列第二，用了短短的十多年時間走完發達國家高速公路建設三、四十年的發展歷程，同時還給國家增加了一大筆優良的國有資產。
收費公路的出現，使得公路資產結構發生了巨大變化，原有的事業單位型的公路資產管理模式已不適應交通事業發展，如何管理公路資產是值得深入研究的課題。各級交通部門在探索由中央、地方兩級政府對公路等基礎設施行使權職責的問題上作了有益的嘗試，并提供了積極有益的經驗。
首先在法規制度上對經營性公路資產的管理予以界定。1997年3月財政部、交通部頒布的《高速公路經營公司財務管理辦法》明確了公路經營公司的資產主要組成部分為公路資產，公路及構筑物等公路資產屬于公司的固定資產 ，公司在收費經營期內可以計提固定資產折舊和合理的利潤收回投資，但其產權歸屬國家，收費期限界滿，公路公司應將完整的、能夠正常運行的公路無償交還國家，實現公路國有資產的保值和增值。確立了公路資產無論管理方式如何發生變化，其資產性質屬國有。
其次交通部在行使中央政府職、責、權方面通過委托管理方式確定在公路公司中國家股的合法地位和權益。最近幾年，尤其是1996年國務院決定將車輛購置附加費納入中央財政預算以來，交通部對使用這部分資金投入經營性收費公路，在確立出資人地位問題上進行了不斷的探索，并先后對11家公路上市公司中涉及使用中央投入的財政性資金，通過委托管理的方式，確定了這些資金在公路上市公司中國家股的合法地位和權益。
再次，各省（自治區）、市政府對公路建設基金投入建設的經營性公路形成的國有資產管理，在明確職、責、權方面也在進行探索。1997年財政部明確公路建設基金等納入財政管理后，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）政府對用公路建設基金投入的經營性公路或轉讓公路收費權中地方財政性資金，通過組建項目公司，委托項目公司代行政府出資人依法進行管理，按照國有股份依法享有權益分配、資產處置權。
盡管我國在公路資產管理上開始了一些新的探索，但仍還存在著一些弊端，主要表現在：
1、公路資產產權不清。中央和地方政府對國有公路資產的產權關系，是事關國有公路資產管理體制的基本問題。我國現在的財政體制事實上已是分級財政體制，每級政府都有自己的預算，中央財政的轉移支付也在逐步規范化，中央政府統一享有國有資產的產權已不符合實情。中央財政安排建設形成的公路資產與地方各級政府用“自己”的財力投資形成的公路資產交集在一起，資產關系的復雜化也使地方政府產生了產權方面的要求，造成了目前公路資產產權不清的現狀，出現了個別地方政府在公路收費權轉讓過程中將中央政府、省級政府本應該享有的所有者的權益轉歸地方政府，侵占了出資人的合法權益。
2、委托及受托的代理關系不明晰。國務院交通主管部門（交通部）負責主管全國公路工作，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理。目前的公路建設資金基本上是按照“三個一點”即“國家補助一點，地方政府自籌一點，金融機構貸款一點”的原則進行籌集，中央補助部分主要是納入財政管理的車購稅（費），地方政府投入的也是納入地方財政管理的公路建設基金，這兩部分構成國家投入公路項目的資本金，就國有資產來說，代表國家出資人的是中央和地方政府。目前暫由中央和地方交通主管部門代行出資人權利的格局，在資產授權管理問題上是缺乏法律依據的，委托及受托的代理關系不明晰。
3、中央和地方各級政府對經營性公路資產的管理體制尚未理順，管理上分工不明、責任不清。公路作為國民經濟發展的重要基礎設施，公路資產是國有資產的組成部分。但公路資產的性質未有明確的界定，管理的權限不明、職能分工不清，主要表現在收費經營公路方面，公路資產的管理體制有隸屬各級交通主管部門的公司型和完全脫離交通主管部門管理由地方政府直接授權管理的公司型兩種管理體制。
4、公路資產管理法律、法規不健全，現有公路資產管理法規約束力不強。盡管國家有關部門制訂了一些公路國有資產管理的法律、法規，但很不健全、很不完善，特別是缺少一部比較完整的國有公路資產法規。目前現有的公路資產管理辦法，由于缺少約束力，有法不依的現象還普遍存在，如在公路兩旁控制紅線內亂蓋房屋、亂開道口，侵占國有公路資產和車輛超限、超載運輸嚴重損壞公路、橋梁、涵洞等公路資產得不到賠償等現象仍屢禁不止，造成國有公路資產的損失。
現行公路管理體制存在的上述弊端已不適應黨的“十六大”提出的全面建設小康社會對公路等交通基礎設施的要求，因此，重新構建公路資產管理體制就顯得十分的迫切和必要。
三、國有公路資產管理體制設計思路
目前對于國有資產管理體制如何設計、新的國有資產管理機構職能等問題在政府層面還沒有公開，但在理論界已有許多的意見和建議：如由人大以所有權代表的身份委托政府管理國有資產，由政府根據人大的委托自行組建國有資產管理體系；由人大對涉及全民利益的有關重大問題，制訂出相應的法律法規，然后交由政府執行，與此同時，建立法定的由政府向人大負責的國有資產管理報告制度，提交給人大進行審議；為確保監督系統的公正性、權威性，監督系統與執行系統不能同歸政府主管，監督系統本身又必須受到人民意志的強有力約束，因而監督系統應直接或間接地接受人大管理、指導。根據十六大報告對國有資產管理體制的原則，結合我國公路資產現有管理體制的特點，從理論上提出公路資產管理體制設計思路：即對國有公路資產應實行分類管理，即根據現有公路資產中存在經營性公路資產和非經營性公路資產分別進行管理，合理界定中央、地方公路產權關系，理順委托與受托代理的法律關系。由于經營性公路資產涉及所有權、管理權、經營權、分配權等關系，因此，筆者將重點對經營性公路資產的管理體制進行討論。
(一)建立國有公路資產管理運行體系
國有資產管理運行體系的建立涉及所有權、管理權、經營權、分配權四大關系。因此，在理論上該體系應由政府獨立構建運行，至少應分為三個層次： 第一層次：國有資產管理機構。在國家和省、市一級成立國有資產管理專門機構，分別直屬于國務院、地方各級政府，作為全權管理國有資產的主管部門。在這一層次中，中央級國有資產管理機構應設立職能部門對經營性公路資產進行管理，非經營性公路則交由地方政府負責管理；省級以下國有資產管理機構設立職能部門對本轄區的公路資產（包括經營性和非經營性公路）進行管理。第二層次：國有公路資本經營組織即國有投資、控股或者開發公司。在國家一級，擬成立若干投資、控股公司。公司為授權經營國有公路資本的法人實體，其經營對象為具有經營性質的資本化國有公路資產即國有資本，而非實物形態的公路資產。公司經營范圍限于公路資本經營項目，其收益仍應作為公路建設再投資資金。各級公路經營公司的職能為：確保國有資本保值增值，獲取盡可能高的營運收益。其職責主要是：負責參與公路經營企業制訂和實施國有資本的參股及其它形式的再投資計劃；負責管理國有資本的權益，進行股權的轉讓、交易。作為約束條件，必須規定各級經營公司只能以其它企業為載體，通過委托經營、招標承接和產權轉讓、交易等途徑實現資本經營目標，公司本身不得從事實業經營。第三層次：國有公路資產營運企業，即通常所稱的國有企業及擁有國有資產份額的股份制企業、聯營企業、中外合資企業等。對這類企業，應將籠統的國家權益具體化為中央、地方各級所代表的國家權益，并賦予相應的投資收益主體地位。把現有國有公路資產由原來的按收益在國家和地方各級之間進行分配，轉換成按產權份額在國家和地方各級之間進行分配，這一轉移是機制性轉換。
(二)合理界定中央和地方政府對公路國有資產的所有權關系
進行國有公路資產的產權界定對于明晰產權關系，維護國有資產所有者和其他產權主體的合法權益，促進公路事業的發展具有十分重要的意義。合理界定產權的原則應按照國家所有、分級管理，誰投資、誰擁有產權以及兼顧中央、地方利益的原則進行。對于新建公路按照中央、省級、地市投資比例分別確定；值得關注的是實行BOT方式經營的公路資產，至少在特許經營期內尚未移交政府之前，筆者認為產權應歸屬特許經營企業，除根據特許經營合同禁止的行為外，特許經營企業應依法享有經營權，收益處分權等，以確保特許經營企業的合法權益不受到損害。對于非經營性公路資產，由于其只涉及所有權、管理權關系，在沒有轉化為經營性資產行為之前，筆者認為維持現行的產權關系，對于調動各方的積極性和維護國有公路資產完整性，實現公路資產的保值，使之更好的為國民經濟服務仍是十分有利的。
(三)建立起有序而清晰的委托與代理的法律關系
國有資產管理、運營體系的核心問題是明確一系列委托代理與授權的法律關系。就公路資產管理而言，由國務院按照中央和地方政府的職能，授權中央和地方國資管理機構以代理者身份分別承擔運營責任。由于公路具有公益性設施的特點，對于非經營性公路資產，由中央政府直接授權地方國資管理機構進行管理；對于經營性公路資產，按照投資比例分別由中央、地方國資經營機構則以出資者身份依法行使相應的職權，實現公路國有資產保值增值的剛性目標。就法律關系來說，有如下幾層：
首先，國有資產，顧名思義，其所有權歸國家所有全民所有。從法律地位來說，國有資產所有權屬各級人民代表大會。然而，人大是權力機構、立法組織，執行的職能歸政府。立法機構與執法機構必須相對獨立，必須建立起制約制衡關系。因此，從法律關系上講，只能是由人大委托政府代表國家對國有資產進行管理，同時，建立起政府對人大負責的報告制度。人大在國有資產管理、營運體系中的地位、作用?一是立法，二是審議政府所作“關于國有資產保值增值情況的報告”，三是質詢、彈劾有關責任者。新近成立的國家資產管理委員會基本上是按照這一法律關系運作。這樣，就在法律上確立起人大與政府之間的委托代理關系。
其次，政府在接受委托后，自行獨立地建立起國有資產管理體系。各級政府應設立直屬于政府的國資管理機構。政府與直屬國資管理機構之間的法律關系，應是授權與被授權關系，國資管理機構是代表政府管理國有資產的行政機構。其職責主要是依人大通過的目標要求，制訂國有資產保值增值年度計劃與長期規劃，制訂有關的政策、規章及管理制度、辦法，確定各資本經營組織的目標責任及獎懲辦法，并與之簽訂合同。
第三，具體負責公路資產保值增值的組織應是各公路經營企業，國資管理機構與各公路經營企業之間的法律關系是委托代理關系，企業的經營者由國資管理機構聘任，其經營指標由國資管理機構確定。直接從事公路資產運營的各企業均是獨立法人，擁有法人財產權，國資管理機構與公路生產營運企業之間的法律關系應是法人與法人之間的關系，是平等的，絕不是上下級關系。兩者之間的不同在于功能的不同，即經營對象、經營方式的不同。前者經營的是資本，后者經營的是資產；前者以出資者的身份行使職能，參加管理；后者以法人財產擁有者的身份負責資產的具體運營，獨立承擔民事責任。
(四)建立公路資產經營預算
國有公路資產經營預算收入主要包括國有公路資產經營公司依照投資份額分配的投資收益、國有公路資產轉讓經營權取得的收入。國有公路資產經營預算支出在目前公路建設資金短缺的情況下，應主要用于國道主干線及重要的經濟干線公路投資，以加快我國公路建設步伐，提高全國道路等級，為國民經濟快速、健康發展奠定基礎。每年初，公路國有資產管理機構根據編制資產經營預算，交財政部門納入預算體系，報人民代表大會審批后執行，每年由公路資產管理機構負責對經營資產預算執行情況進行報告。
四、構建新型公路資產管理體制應注意的幾個問題
(一)必須建立管理國有公路資產職能的制衡關系
國有公路資產管理體系框架必須體現出：一方面要保證政府能充分獨立地構建國有資產管理經營體系，自主地進行有關決策。另一方面又要使政府行為本身受到應有的制衡和監督，且這種制衡和監督必須充分有效和體現人民整體意志。根據制衡原理，顯然，它不可能由政府自身承擔，而只能由對政府有制衡能力的外部力量即人大承擔。這是將國有資產的管理經營建立在法治基礎上的可靠保證。否則，目標偏離和腐敗現象將不可避免。因此，這一制衡關系應為：在國家和省市一級，必須建立由政府向人大負責的包括公路資產在內的國有資產管理經營報告制度，將其列入人大的法定議程并接受人大的審議、質詢和彈劾。
(二)要建立科學、公正、權威的監督系統。
人大對政府的制衡，必須借助相應的監督系統才會真正有效。因此，國有資產管理經營的監督系統，必須直接或間接地接受人大的管理指導。監督系統可分為兩個層次：
第一層次：直接隸屬于人大的監督機構。從國家和省一級說，可考慮在人大內設立國有資產權益監督委員會。其主要職能為：１立法監督，主要是負責擬訂有關法規、條例；２執法監督，主要是負責檢查有關法律法規執行情況；３管理監督，主要是定期聽取并審核政府國有資產管理機構的工作報告。
第二層次：間接接受人大管理指導的監督機構。這類機構包括資產評估、審計、會計師、律師等事務所，以及其它具有監督功能的中介機構。這類機構對國有資產的營運予以監督，應接受人大的間接管理指導，人大也可以授權某些中介機構承擔某項監督任務。
(三)正確處理國有公路資產管理權限關系
盡管十六大明確指出關系到國家經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責。但對于公路這些基礎設施類資產，是由中央政府還是由地方政府代表國家履行出資人職責問題仍值得研究。筆者認為，公路作為重要的基礎設施，在地域分布上較廣即公路遍布全國各地，如果中央財政投資形成的公路資產由中央政府統一代表國家履行出資人職責，勢必形成委托與受托之間的代理鏈過長，造成效率低下，增加代理成本。因此，必須正確處理好中央和地方政府公路資產管理的權限。筆者建議由中央政府授權省級人民政府代表國家對在本省范圍內的公路資產管理行使出資人權利，由省級國有資產管理機構授權公路經營企業負責經營，資產收益按照投資權益進行分配，中央的收益原則上納入預算管理投入公路建設。
(四)要積極推進政府機構改革和職能轉變
要使新的國有公路資產管理體制靈活運轉，必須要加快政府機構改革和職能的轉變?，F有的政府機構、職能設置，很大程度上是計劃經濟體制的產物，要通過消亡、弱化一部分政府職能的辦法，促使一部分機構逐步消亡，一部分機構逐步轉移職能。同時，也要依照社會主義市場經濟體制的要求，確定一部分新型的政府職能。在構建國有公路資產管理體制的同時，將涉及國有資產管理的有關行政權力逐步集中到國資管理機構，通過國有資產經營公司充分行使經營自主權。政府部門由所有者職能向宏觀調控轉變，為國有資產經營創造良好的經營環境，使國有公路資產經營管理適應社會主義市場經濟發展需要。
五、結束語
通過上述的分析討論，本文認為公路資產作為國有資產的一部分，由于其固有的公益性特征，其管理體制與一般的國有資產管理體制應有所區別。因此，在設計國有公路資產管理體制時，應實行分類管理，即根據現有公路資產中存在經營性公路資產和非經營性公路資產分別進行管理，同時合理界定中央、地方公路產權關系，理順委托與受托代理的法律關系，以確保公路可持續發展。
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