財政部教科文司
一、《辦法》出臺的意義
《辦法》是今后一個時期規范和加強事業資產管理的指導性文件，是財政部門在部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線等各項財政改革的基礎上，不斷充實和完善財政管理職能，拓展政府理財領域，提高政府為民理財能力的一項重大舉措。《辦法》的出臺，標志著我國事業資產管理工作進入了一個嶄新的階段，將對我國的社會主義市場經濟體制及節約型社會、和諧社會建設產生深遠的影響。以《辦法》為指導，進一步加強事業資產管理，具有十分重要的意義。
--加強事業資產管理是健全國有資產管理體制，完善社會主義基本經濟制度的必要舉措。事業資產是國有資產的重要組成部分，但長期以來我們對國有資產的認識和運作往往偏重于國有企業經營性資產，對事業資產關注不夠。1998年至今，財政部門、主管部門、國資監管機構、政府機關事務管理機構等部門均從不同角度對事業單位國有資產進行了監管，并取得了一定成效。但由于具體監管職責不很清晰，造成事業單位國有資產管理具體工作中，存在著職責交叉和管理的真空，使得事業資產監管成為國有資產管理體制中十分薄弱的環節。因此，加強事業資產管理，是當前形勢下健全我國國有資產監管體制，完善社會主義基本經濟制度的一項必要舉措。
--加強事業資產管理是完善公共財政體制，切實轉變政府職能的客觀需要。按照公共財政的要求，市場在資源配置中發揮基礎性作用，政府應主要負責提供公共產品和公共服務，這也正是社會主義市場經濟條件下政府職能由傳統的管理型向服務型轉變的核心要求。近年來，財政部門積極推進部門預算改革、國庫集中收付改革等各項財政改革，不斷完善公共財政框架體系，從財政資金的管理層面實現了公共財政改革的重大突破。但由于在資產管理方面還缺乏有效的措施和手段，很大程度上制約了公共財政功能的發揮，也限制了政府公共服務水平的進一步提高。為此，各級財政部門必須拓展政府理財領域，通過加強事業資產管理，合理配置和有效利用國有資產，充分發揮其在事業單位履行職能方面的物質基礎作用，以實現公共財政的目標要求，切實推進政府職能轉變。
--加強事業資產管理是理順收入分配關系，構建社會主義和諧社會的基礎環節。健全的收入分配制度和規范的收入分配秩序，是社會穩定、和諧的前提和保證。隨著我國經濟規模的不斷擴大和公共財政建設步伐的加快，國家對公共事業的保障力度將進一步加大，事業單位國有資產的規模也將快速增長。從完善事業資產管理體制入手，強化對事業資產的監管，可以切實推進事業單位津貼補貼規范工作和工資制度改革，從源頭上遏制津貼補貼發放混亂的現象，為構建社會主義和諧社會提供保證。
--加強事業資產管理是降低事業運行成本，建設節約型社會的必然要求。建設節約型社會，首先應從降低政府和事業單位運行成本做起。因此，必須強化節約意識，加強管理，采取有效措施維護事業資產的安全完整、防止國有資產流失，并對現有存量資源進行有效整合，使其發揮最大使用效益，堅決杜絕資產的閑置浪費。同時，根據事業單位履行職能的需要，結合存量資產使用狀況，合理安排預算，實現以存量制約增量、以增量激活存量，從而有效降低政府運行成本，節約社會資源，加快推進節約型政府、節約型社會建設。
二、適用范圍
《辦法》第二條規定“本辦法適用于各級各類事業單位的國有資產管理活動。”要準確把握《辦法》的適用范圍，必須明確以下幾點內容:
第一，《辦法》所稱事業單位應當是按照國家有關事業單位登記管理的規定登記或備案的事業單位。根據2004年6月27日《國務院關于修改〈事業單位登記管理暫行條例〉的決定》，修訂后的《事業單位登記管理暫行條例》第二條:“本條例所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。” 另外，《辦法》附則中明確了占有、使用國有資產的社會團體和民辦非企業單位需參照本《辦法》執行。
第二，“各級”是指包括中央和地方各級政府管轄的事業單位。按照現行規定，事業單位實行分級登記管理，縣級以上各級人民政府機構編制管理機關所屬的事業單位登記管理機構負責實施事業單位的登記管理工作。《辦法》是全國性的，對全國各級事業單位國有資產管理具有普遍約束力，即在各級政府事業單位登記管理機關登記或備案的事業單位，均適用本辦法。
第三，“各類”是指包括各種類型的事業單位。事業單位類型眾多，從涉及的行業來劃分，有教育類、科技類、文化體育類、衛生類、經濟建設類、農林水氣類，等等。從經費來源劃分，主要包括財政補助和經費自理兩大類。盡管各種類型的事業單位有其各自特殊的活動規律，但作為事業單位，其在資產管理上存在共性要求，均適用本《辦法》的原則規定。
第四，《辦法》適用范圍限定在“國有資產管理活動”。這是因為，雖然事業單位本身和其舉辦資產來源均屬于國有，但在事業單位的業務和經濟活動中必然也會涉及一些非國有資產，而這些“非國有資產”不屬于本辦法規范的范圍。
第五，《辦法》附則中規定了屬于上述范圍，但不適用本《辦法》的特例。即企業化管理并執行企業財務會計制度的事業單位應由財政部門按照企業國有資產監督管理的有關規定實施監督管理;參照公務員管理的事業單位和社會團體則應執行行政辦法。
三、主要特點
《辦法》與1995年原國家國有資產管理局、財政部頒發了《關于印發〈行政事業單位國有資產管理辦法〉的通知》（國資事發［1995］17號）（以下簡稱17號文件）相比，有以下幾個特點:
--進一步明確了管理機構及其管理職責。《辦法》構建了“財政部門-主管部門-事業單位”三級管理模式，并進一步明確了三個管理主體在資產管理工作中的具體職責和權限。按照新的體制，財政部門、主管部門、事業單位要明確管理機構和人員，分別對事業資產實施綜合管理、監督管理和具體管理。考慮到事業單位性質及事業資產管理工作的復雜性，規定“財政部門根據工作需要，可以將國有資產管理的部分工作交由有關單位完成”，這為各級財政部門結合實際需要安排工作重點、提高工作效率增加了靈活性。
--體現了資產管理與預算管理、財務管理相結合的新理念。以往資產管理的突出弊病在于與預算管理、財務管理相脫節，這既不利于資產管理的規范，也限制了預算和財務管理水平的提高。《辦法》突出強調了資產管理應堅持與預算管理、財務管理相結合的原則，并在多個條款予以了具體體現。如規定限額以上資產購置事項經財政部門審批方可納入預算;規定資產處置批復是財政部門安排預算的重要依據等等。
--體現了資源整合和共享共用的新理念。針對事業資產普遍存在的閑置浪費、使用效率不高的現象，《辦法》強調財政部門、主管部門和事業單位要積極推動事業資產的有效整合和共享共用，并明確了主管部門、財政部門對事業單位長期閑置、低效運轉或超標準配置資產的調劑權，體現了優化事業資產配置、整合事業資源的要求。
--取消了“非經營性資產轉經營性資產”的概念。過去將事業單位利用國有資產對外投資、出租、出借作為“非經營性資產轉經營性資產”行為來規范和管理，《辦法》取消了這一概念。這主要是考慮：一是“經營性”與“非經營性”往往較難界定，且存在相互轉化而不是單向轉化的問題。二是部分資產雖然已用于投資或出租、出借、擔保，但在事業單位的會計賬面中仍然反映為事業單位占有的資產，只是資產的使用方向發生了變化，本質上還是非經營性質，有別于國資委管理的“經營性資產”。因此《辦法》不再采用“非經營性資產轉經營性資產”的概念，明確“事業單位國有資產的使用包括單位自用和對外投資、出租、出借、擔保等方式。”
--強化了國有資產收益的管理。事業單位國有資產收益監管不嚴，是導致收入分配秩序混亂的根源之一。《辦法》按照政府非稅收入管理的有關規定，結合事業單位財務制度改革的方向，強調了對事業單位國有資產處置收入和有償使用收入的管理要求。
--實現了對事業單位各項資產的全面管理。《辦法》包含的資產范圍不僅指實物資產，也包括非實物資產;不僅包括固定資產管理，還包括流動資產、對外投資、無形資產等其他形態的資產管理。《辦法》涵蓋的管理內容也比較全面，既包括了資產配置、使用、處置各個不同環節的管理要求，也對產權登記、糾紛處理、資產評估、資產清查和資產報告等基礎管理工作進行了全面規范。
--增加了對事業資產實行信息化管理的新規定。《辦法》明確提出要建立和完善事業單位國有資產管理信息系統，對事業資產實行動態管理，體現了信息化時代資產管理的突出特點和要求。
四、管理原則
《辦法》第四條規定:“事業單位國有資產管理活動，應當堅持資產管理與預算管理相結合的原則，推行實物費用定額制度，促進事業資產整合與共享共用，實現資產管理和預算管理的緊密統一;應當堅持所有權和使用權相分離的原則;應當堅持資產管理與財務管理、實物管理與價值管理相結合的原則。”
--關于資產管理與預算管理相結合的原則
預算管理與資產管理是互為前提和基礎，既相互促進，又相互制約。一方面，財政預算是資產形成的主渠道,預算管理水平的高低決定著資產配置的合理性。事業單位資產的日常維持運轉和價值補償主要依靠預算安排來實現，其增量更直接來源于單位的年度預算。預算安排的不合理，將造成資產配置的不公平，導致資產的閑置浪費，降低資產使用效益。另一方面，資產存量是核定單位預算的重要基礎，資產管理水平影響著預算資金分配的科學性和有效性。只有在準確掌握單位資產存量、建立科學的資產配置標準體系的基礎上，才能結合單位履行職能的需要，科學核定單位資產收益、資產配置、資產消耗等預算。
--關于所有權與使用權相分離的原則
所有權屬于國家，使用權在單位。所有權是財產主體對財產客體的排他的最高支配權，是財產權的核心。占有權是對財產的實際控制權。使用權以占有權為前提，不占有就不能使用。當所有權與財產分離后，所有人的所有權與使用權發生分離。所有權與使用權分離的情況下，收益權可以由法律規定由所有人和使用人共同享有。對國有企業來講，所有權和經營權分離是政企分開的要求;而對事業單位來講，所有權和使用權相分離是政事分開的要求。事業單位國有資產的所有權由財政部門代表國家來行使，占有使用權由事業單位行使，二者必然要求分離。
--關于資產管理與財務管理、實物管理與價值管理相結合的原則
資產管理是財務管理的重要組成部分。現行《事業單位財務規則》中，將資產管理作為專門一章做了詳細規定和闡述。從單位內部管理的角度看，資產管理也不能脫離財務管理，并要做到賬賬相符、賬實相符，實物與資產賬、資產賬與財務賬都應銜接一致。
--關于實物管理與價值管理相結合的原則
這是從不同的側面、不同的角度對資產進行的全面管理。價值管理側重于以貨幣形式記錄單位占有、使用資源的規模、消耗和結構，與經費的收支緊密相連;實物管理則是從資產具體形態的購置、使用、處置等各個環節入手，對資產實施全方位的管理、維護。在配置環節，實物資產既要能滿足工作和業務活動需要，又要經濟、節約，資產價值要及時準確入賬，按制度規定真實予以反映;在處置環節，實物資產的毀損、滅失都要證明齊全、手續齊備，資產價值則要按照財務制度規定及時進行賬務處理，做到賬實相符;在資產使用環節，不僅要考慮實物形態的資產運行和維護，同時要考慮其價值鏈條。此外，事業單位利用國有資產對外投資、出租、出借等行為，還涉及國有資產權益、收益的財務管理。
五、管理體制
《辦法》第五條規定:“事業單位國有資產的管理實行國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制。”
--關于“國家統一所有”
事業資產是以國有資產初始投入，并由國家財政資金不斷補償積累形成，因此屬于國家所有。事業單位國有資產的使用目的是提供公共服務或公共產品，公共產品的非競爭性、非排他性的特點決定了其資產的國家所有和國家提供。
--關于“政府分級監管”
各級政府代表國家對本級事業資產實施監管。一級政府一級財權一級事權，各級政府代表國家行使著所有者權利。中央政府和地方政府的財權分離后，一級政府一級財權，每級政府都承擔著對等的財權和事權，每級政府都要為本轄區的公共服務和公共產品的滿足和發展提供必要的財力支持和管理支持，所以，政府分級監管是財權和事權統一的體現，也是資產管理與預算管理、財務管理相結合的體現，是資產管理的內在規律的要求。
--關于“單位占有使用”
事業單位擁有對本單位資產的占有使用權和事業法人的自主經營權，并在國家資產管理的法律、行政法規的規范下，占有、使用國有資產；國有資產管理部門不能隨意干涉事業單位正常的業務活動。但是，事業單位享有占有、使用權，并不意味可以任意安排資產的使用方向。國家配備給事業單位資產是保證其完成事業發展任務的重要資源，單位若將資產用于對外投資、出租、出借等經營活動，則必須經過財政部門的批準。
