隨著我國高等學(xué)校教育體制的改革，高等學(xué)校由過去的政府附屬機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛏鐣袌鼋?jīng)濟(jì)，自主辦學(xué)的法人實體，資金來源渠道由過去的單純政府撥款，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲阑I集資金的階段，并且隨著高校的擴(kuò)招，政府撥款占學(xué)校總支出的比例不斷降低，如何積極籌集資金，做到“量人為出，收支平衡”，提高資源的配置水平和效率，成為高校內(nèi)部管理關(guān)注的熱點問題，也是迫使高校重視和加強(qiáng)學(xué)校預(yù)算編制和執(zhí)行的內(nèi)在原因。目前，雖然研究高校預(yù)算的文章比較多，但筆者發(fā)現(xiàn)，許多研究高校預(yù)算的文章研究對象不是很明確，研究中沒能清晰地分清部門預(yù)算與高校內(nèi)部校級執(zhí)行預(yù)算的關(guān)系，以高校內(nèi)部校級執(zhí)行預(yù)算為主線，融人部門預(yù)算改革的影響和要求，具體針對特定高校整個預(yù)算編制、執(zhí)行的管理實際流程進(jìn)行案例研究的則更少。
基于上述內(nèi)外因素影響和研究現(xiàn)狀的不足，本文以“雙視角”為研究框架，具體針對某文科高校2009年整個預(yù)算管理實務(wù)進(jìn)行案例研究，所謂“雙視角”是指將高校作為一個預(yù)算整體，高校預(yù)算管理既要滿足國家財政對高校預(yù)算資源配置合規(guī)性的要求，又要實現(xiàn)校級執(zhí)行預(yù)算對校內(nèi)資源的有效配置，促進(jìn)學(xué)校教學(xué)和科研戰(zhàn)略目標(biāo)又好又快發(fā)展。
一、制度背景及國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述
(一)國內(nèi)外高校預(yù)算管理歷史發(fā)展歷程建國以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷發(fā)展，作為財政重要組成部分的預(yù)算管理也在不斷深化，適應(yīng)和促進(jìn)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革進(jìn)程。高等學(xué)校預(yù)算是國家預(yù)算的重要組成部分，也經(jīng)歷了60年來的改革歷程，從無到有，從單一到復(fù)雜，在摸索中不斷深化改革，比較統(tǒng)一的觀點認(rèn)為，大致經(jīng)歷了如下的三個階段：單純的財政撥款的預(yù)算內(nèi)階段、預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外并存階段、現(xiàn)階段的預(yù)算內(nèi)外合并，建立“大收大支”的“校級綜合預(yù)算”階段。
國外西方發(fā)達(dá)國家高等學(xué)校校內(nèi)預(yù)算管理方法也是歷經(jīng)了長期演變，不斷革新，形成了較為完善的預(yù)算管理體系。如美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府的財政改革和學(xué)校自身內(nèi)部不斷發(fā)展的需要是促使美國高校校內(nèi)預(yù)算分配方法的不斷發(fā)展和創(chuàng)新的外因和內(nèi)因，根據(jù)其發(fā)展歷程，其高校預(yù)算方法的演變過程主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，預(yù)算控制觀：由注重投人導(dǎo)向型為主到以關(guān)注產(chǎn)出和成果為主的轉(zhuǎn)變；第二，資金管理部門的職能：從注重分配資源為主轉(zhuǎn)向以提高資金的使用效率和效果為主的轉(zhuǎn)變；第三，財務(wù)管理模式：由集權(quán)管理轉(zhuǎn)向分權(quán)管理的過程的轉(zhuǎn)變。
(二)國內(nèi)外研究現(xiàn)狀從預(yù)算編制方法、財務(wù)預(yù)算管理的特點與經(jīng)驗、世界公共支出預(yù)算方法的演變過程三個方面予以闡述。
一是國內(nèi)外預(yù)算編制的方法。國內(nèi)高校由于受計劃經(jīng)濟(jì)的影響，長期以來預(yù)算編制方法主要采用增量預(yù)算編制方法。近年來，隨著財政改革的不斷深入和高校的內(nèi)在發(fā)展，有些高校特別是規(guī)模較大的高校已經(jīng)嘗試采用不同的預(yù)算分配方法，國內(nèi)研究不同編制方法的文章也越來越多，如學(xué)者馬駿、葉娟麗認(rèn)為，零基預(yù)算在我國的應(yīng)用雖然產(chǎn)生了一些積極的影響，如砍掉了一些構(gòu)成原來預(yù)算基數(shù)的支出項目，專項經(jīng)費領(lǐng)域建立項目庫對部門專項經(jīng)費的申報形成了制約，但在我國的實施還是面臨著許多困難和問題，整體上講并不算成功；實行部門預(yù)算改革對高校預(yù)算編制范圍、時間、方法、基本數(shù)字作用、約束力、編制程序等六個方面產(chǎn)生了影響。當(dāng)財政部門預(yù)算批復(fù)后，各高校還需要根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算金額編制內(nèi)部預(yù)算(高校各職能部門及系、院等的預(yù)算)。在高校預(yù)算中引人“全面預(yù)算”，使高校財務(wù)預(yù)算的內(nèi)涵擴(kuò)大化，使學(xué)校的總目標(biāo)和各部門的子目標(biāo)結(jié)合起來，在實施全面預(yù)算時可以綜合使用多種預(yù)算編制方法，利用全面預(yù)算的控制工作加強(qiáng)高校預(yù)算的執(zhí)行。
國外西方發(fā)達(dá)國家高校預(yù)算編制方法經(jīng)歷了較長的演變和發(fā)展過程，如美國高校預(yù)算分配改革進(jìn)程先后經(jīng)歷了諸如增量預(yù)算法(Incremantal Budgeting)、規(guī)劃項目預(yù)算法(Planning，Programmingand Budgeting Systems。簡稱PPBs)、公式法(Formula Budgeting)、數(shù)量模型法、零基預(yù)算法(Zero-Based Budgefing)、績效預(yù)算法(Performanee Budgeting)等預(yù)算編制方法。
二是國內(nèi)外高校財務(wù)預(yù)算管理的特點與經(jīng)驗。
(1)籌資環(huán)境和預(yù)決算經(jīng)費管理。國內(nèi)高校籌資環(huán)境雖然存在一定的稅收優(yōu)惠，但主要在教育勞務(wù)方面，科研及后勤方面稅收優(yōu)惠還不明朗，科研管理政策不科學(xué)，預(yù)決算方面，預(yù)算與決算不嚴(yán)格，決算往往是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的數(shù)據(jù)匯總和針對數(shù)據(jù)的報表說明。國外高校首先擁有較好的籌資環(huán)境，如美國的高等教育政府撥款所占比例并不大，并且有逐年下降的趨勢，但是政府給予許多優(yōu)惠政策(如稅收、科研課題等)，寬松、靈活、開放的籌資環(huán)境，為美國高等教育提供了充裕的資金支持；其次是預(yù)決算經(jīng)費管理科學(xué)、嚴(yán)格，保證了高校的健康發(fā)展。美國的高等學(xué)校十分重視教育經(jīng)費收支的全面預(yù)算管理，他們認(rèn)為編制預(yù)算的過程是學(xué)校規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的過程，其經(jīng)費預(yù)算管理包括事先規(guī)劃、事中控制和事后考核獎勵的全面預(yù)算。
(2)預(yù)算編制的組織框架。國內(nèi)高校基本沒有設(shè)立董事會，預(yù)算編制沒有專門的機(jī)構(gòu)，大多數(shù)學(xué)校的預(yù)算編制主要由財務(wù)處的某個科室的一位業(yè)務(wù)人員專門負(fù)責(zé)。高等學(xué)校的預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的特點是過程復(fù)雜，專業(yè)性很強(qiáng)，建議在我國高等學(xué)校中設(shè)立專門的預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)整體的預(yù)算工作。
國外發(fā)達(dá)國家高校的預(yù)算編制有完善的預(yù)算組織框架。預(yù)算的制定有嚴(yán)格的組織保障，如澳大利亞的高校成立專門的預(yù)算工作小組(五名工作人員)、預(yù)算建議顧問委員會(九名專家組成)、預(yù)算執(zhí)行委員會。預(yù)算建議顧問委員會由分管的副校長負(fù)責(zé)，由各學(xué)院教授、財務(wù)處處長和各學(xué)院代表組成，向分管財務(wù)的副校長和預(yù)算執(zhí)行委員會提出建議，如總體預(yù)算的政策與結(jié)構(gòu)；計劃目標(biāo)與預(yù)算之間的關(guān)系；預(yù)算支出與實際支出之間的關(guān)系等。 三是世界公共支出預(yù)算方法的演變過程。世界各國都非常重視公共支出的預(yù)算管理改革，強(qiáng)調(diào)預(yù)算方法的改革是整個預(yù)算管理改革的核心。預(yù)算包括五種功能取向，分別是控制、管理、計劃、優(yōu)先性和責(zé)任性。其起源時期及對應(yīng)的預(yù)算模式概括。
提高教育投資的綜合效益，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，是預(yù)算分配的根本目的。目前國內(nèi)大多數(shù)高校預(yù)算分配的功能僅僅局限于計劃和控制職能，資金管理部門只是審核院、系預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，沒有對資金使用的有效性負(fù)責(zé)，沒有注重對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核，預(yù)算編制就是分錢。
四是預(yù)算的績效評價。國內(nèi)高校績效評價的研究文獻(xiàn)比較少，總體上處于起步階段，缺乏對國外已有研究成果的深入的整理歸納，研究內(nèi)容尚不完整。在實際工作中，許多高校存在一方面舉債數(shù)量較大，另一方面每年的預(yù)算分配資金沉淀過大并逐年增大的現(xiàn)象，造成了資金的嚴(yán)重浪費和缺乏效率。
國外高校預(yù)算績效評價與高校績效評價密切相關(guān)，研究成果
主要是基于高校外部對高校預(yù)算的配置績效，較少關(guān)注高校對內(nèi)部機(jī)構(gòu)預(yù)算資金的再配置績效。這也與國內(nèi)高校的現(xiàn)狀極度相似，目前國內(nèi)各高校普通都比較重視部門預(yù)算的決算工作，但極少有高校重視校級執(zhí)行預(yù)算的決算工作，甚至大多數(shù)高校都沒有校級執(zhí)行預(yù)算的決算工作。
(三)文獻(xiàn)述評通過對以上研究的分析可以看出，目前我國高校正處于改革發(fā)展時期，國外高校預(yù)算管理的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀的文獻(xiàn)在預(yù)算管理目標(biāo)、方法模式及發(fā)展方向等方面給我們提供了許多啟發(fā)和參考，如國外高校預(yù)算管理的發(fā)展是受到自身發(fā)展需求的內(nèi)因驅(qū)動和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政改革的外因影響的，但由于國情、政治經(jīng)濟(jì)體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等都存在較大的差異，難于直接進(jìn)行復(fù)制和模仿；國內(nèi)高校預(yù)算管理已有的研究大都側(cè)重于理論方面的探討，尤其在預(yù)算的研究對象上也不明確，研究中沒能清晰地分清部門預(yù)算與高校校級執(zhí)行預(yù)算的關(guān)系，在預(yù)算編制方法上，局限于某一種方法的較多，少量文獻(xiàn)提到需綜合多種預(yù)算方法的優(yōu)點編制預(yù)算，但是多是理論上的闡述，結(jié)合實踐論述的較少。因此，以高校為一個獨立法人整體，運用多種預(yù)算編制方法的優(yōu)點，具體針對特定某所高校整個預(yù)算編制、執(zhí)行的管理實際流程進(jìn)行案例研究，以基于滿足部門預(yù)算的合規(guī)性影響和適應(yīng)校內(nèi)執(zhí)行預(yù)算的資源優(yōu)化配置要求“雙視角”框架進(jìn)行預(yù)算管理問題研究，對目前高校預(yù)算管理在理論及實踐上都具有重要意義。
二、某文科高校預(yù)算編制與執(zhí)行案例介紹
(一)某文科高校簡介某文科高校是由廣東三所文科高校合并而成，學(xué)校位于中國著名的歷史文化名城和華南經(jīng)濟(jì)中心廣州市，學(xué)校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的財務(wù)管理模式，財務(wù)管理、會計核算嚴(yán)格執(zhí)行國家的“收支兩條線”、“政府采購”、“國庫集中支付”、“政府收支分類科目”和新部門預(yù)算的有關(guān)規(guī)定。
(二)某文科高校預(yù)算的編制為了研究方便，將某文科高校整個預(yù)算的管理流程分為預(yù)算的編制和執(zhí)行，其中預(yù)算的編制包括預(yù)算編制的指導(dǎo)思想和依據(jù)、組織框架、預(yù)算編制內(nèi)容、預(yù)算編制原則、預(yù)算編制的流程、預(yù)算編制的方法等。以下按上述研究的劃分思路，根據(jù)某文科高校2009年預(yù)算實際操作流程進(jìn)行分析。
(1)預(yù)算編制的指導(dǎo)思想和依據(jù)。根據(jù)廣東省教育廳《關(guān)于編制2009年部門預(yù)算的通知》(粵教財[2008]106號)的要求。2009年某文科高校部門收支預(yù)算編制圍繞“開源節(jié)流、規(guī)范細(xì)化”兩條主線開展。收入預(yù)算依據(jù)為：根據(jù)廣東省財政廳粵財教(2004)1號《關(guān)于印發(fā)(廣東省省屬高校經(jīng)費預(yù)算管理暫行辦法)的通知》規(guī)定并結(jié)合上年情況編制；支出預(yù)算在2008年支出預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校工資福利支出、一般商品和服務(wù)支出等各大類實際支出需要并考慮適當(dāng)?shù)氖聵I(yè)支出增長等因素，確定2009年部門支出預(yù)算。
(2)預(yù)算編制的組織框架。《高等學(xué)校財務(wù)制度》(1997)第十三條規(guī)定，“預(yù)算由學(xué)校財務(wù)處(室)根據(jù)各單位收支計劃，提出預(yù)算建議方案，經(jīng)學(xué)校最高財務(wù)決策機(jī)構(gòu)審議通過后，按照國家預(yù)算支出分類和管理權(quán)限分別上報各有關(guān)主管部門，審核匯總報財政部門核定預(yù)算控制數(shù)(一級預(yù)算單位直接報財政部門，下同)。高等學(xué)校根據(jù)預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算，由各有關(guān)主管部門匯總報財政部門審核批復(fù)后執(zhí)行。”某文科高校校內(nèi)執(zhí)行預(yù)算編制的組織框架。部門預(yù)算則還需在此基礎(chǔ)上報經(jīng)主管部門、省財政廳和省人大的批復(fù)。
(3)預(yù)算編制的內(nèi)容。預(yù)算編制的內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算的編制。預(yù)算編制按資源配置主體的不同分為部門預(yù)算的編制和校級執(zhí)行預(yù)算的編制。部門預(yù)算必須按照國家和主管部門規(guī)定的預(yù)算科目的層級、要求進(jìn)行編制。校級執(zhí)行預(yù)算在部門預(yù)算的框架下根據(jù)學(xué)校具體情況和事業(yè)發(fā)展計劃進(jìn)行細(xì)分，按項目下達(dá)，按項目執(zhí)行。
部門預(yù)算編制的內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算兩部分。收入是指高等學(xué)校開展教學(xué)、科研及其他活動依法取得的非償還性資金。具體組成內(nèi)容見表2。支出是指高等學(xué)校開展教學(xué)、科研及其他活動發(fā)生的各項資金耗費和損失，包括基本支出和項目支出，具體組成內(nèi)容。
在上級批復(fù)的部門預(yù)算的框架下編制校級執(zhí)行預(yù)算，部門預(yù)算批復(fù)給高校的支出額度只是細(xì)化到類級和款級兩級預(yù)算科目，實際操作中，作為基層單位的學(xué)校無法直接按批復(fù)數(shù)執(zhí)行，學(xué)校必須在批復(fù)的科目額度范圍內(nèi)，將批復(fù)的預(yù)算額度進(jìn)行劃分，根據(jù)學(xué)校當(dāng)年的具體任務(wù)、發(fā)展計劃和實際，細(xì)分資金，將預(yù)算資金落實到具體的單位、項目和個人，按項目下達(dá)預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算，這就是“校級執(zhí)行預(yù)算”，也稱“學(xué)校內(nèi)部預(yù)算”或“校級綜合財務(wù)預(yù)算”。其內(nèi)容也包括校級執(zhí)行預(yù)算的收入預(yù)算和支出預(yù)算兩部分。
從部門預(yù)算和校級執(zhí)行預(yù)算編制的內(nèi)容上看，無論是收入預(yù)算還是支出預(yù)算，兩者在分類口徑、側(cè)重點、依據(jù)和目標(biāo)等方面上都存在差異，甚至部門預(yù)算本身在編制和執(zhí)行也存在不一致的問題，如“二下”批復(fù)下來的部門預(yù)算不含各類財政科研與教學(xué)專項，但年終的部門決算卻包含這一部分的專項經(jīng)費，從而在實務(wù)中造成了制度本身的不一致。
(4)預(yù)算編制的原則。為了科學(xué)合理地編制部門預(yù)算，中央部門預(yù)算編制指南(2007)明確了預(yù)算過程中應(yīng)遵循八項基本原則，分別是合法性、真實性、完整性、穩(wěn)妥性、重點性、科學(xué)性、透明性和績效性原則。高等學(xué)校財務(wù)制度第十條規(guī)定：“高等學(xué)校編制預(yù)算必須堅持‘量人為出、收支平衡’的總原則。收入預(yù)算堅持積極穩(wěn)妥原則；支出預(yù)算堅持統(tǒng)籌兼顧、保證重點、勤儉節(jié)約等原則。”
(5)預(yù)算編制的流程。部門預(yù)算的編制流程實行“二上二下”的基本程序，在“一上”前是作為部門預(yù)算編制基層單位的高校有關(guān)預(yù)算編制準(zhǔn)備階段，在“二下”后是部門預(yù)算細(xì)分和高校校級執(zhí)行預(yù)算編制最終落實階段。
(6)預(yù)算編制的方法。部門預(yù)算要求按照“零基”預(yù)算法編制預(yù)算，高等學(xué)校預(yù)算是部門預(yù)算編制的基層單位，當(dāng)然要按照其要求的方法編制預(yù)算。但在現(xiàn)實中，情況并非如此，盡管部門預(yù)算要求按照“零基”預(yù)算法編制預(yù)算，但受技術(shù)、人為客觀因素和利益驅(qū)動等主觀因素的影響，目前，大多數(shù)高校仍然沿用原來的“基數(shù)加增長”的編制方法。某文科高校2009年在編制部門預(yù)算“一上”前的準(zhǔn)備工作及編制“一上”草案主要的做法和實際操作程序按照新部門預(yù)算的分類內(nèi)容進(jìn)行操作，即：收入預(yù)算和支出預(yù)算的編制。
概括來說，“一上”部門預(yù)算草案的編制主要是由相關(guān)的職能部門和有關(guān)單位提供編制收支預(yù)算所需的各類資料，財務(wù)主管部門根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，參照上年實際執(zhí)行數(shù)，在編制好校級執(zhí)行預(yù)算的框架下，再匯總生成“一上”的部門預(yù)算草案，采用的預(yù)算方法主要是傳統(tǒng)的“基數(shù)”加增長的編制方法。部門預(yù)算“二下”批復(fù)后，作為預(yù)算基層單位的高校要嚴(yán)格按照預(yù)算的批復(fù)數(shù)執(zhí)行預(yù)算。
三、某文科高校預(yù)算的執(zhí)行
(一)預(yù)算資金的分配及使用高校預(yù)算經(jīng)部門預(yù)算的“二下”
法定程序后，由于批復(fù)的預(yù)算額度是按財政預(yù)算科目的類級和款級下達(dá)的，高校無法直接實施預(yù)算，因此，預(yù)算金額需要進(jìn)行細(xì)化。按單位和項目進(jìn)行下達(dá)和執(zhí)行，各責(zé)任單位和個人要嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算和學(xué)校收支審批制度執(zhí)行預(yù)算。預(yù)算資金的分配及使用包括預(yù)算項目的分類和賬務(wù)設(shè)置、預(yù)算金額通過預(yù)算科目下達(dá)到各項目及執(zhí)行單位、預(yù)算金額的使用三部分內(nèi)容。
(二)預(yù)算的控制預(yù)算控制是利用預(yù)算實施對行為和業(yè)績的控制活動。預(yù)算控制存在廣義和狹義之分，廣義的預(yù)算控制系統(tǒng)是指通過對預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)控、分析和評價等環(huán)節(jié)實施事前、事中和事后全過程的控制；狹義的預(yù)算控制則是指利用預(yù)算對經(jīng)營活動過程進(jìn)行的控制，也可以稱為事中控制。本文論述的主要是狹義的預(yù)算控制，也即預(yù)算的事中控制。某文科高校的預(yù)算控制經(jīng)歷了手工和會計電算化兩個發(fā)展階段。在計算機(jī)自動控制模式下實施的預(yù)算控制主要有三方面的功能：(1)通過前臺財務(wù)會計核算人員的每一筆收支經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，必須指定相應(yīng)的預(yù)算項目；(2)收支會計科目的使用只能選擇“一支筆”審批的項目在輔助賬(也即預(yù)算經(jīng)費系統(tǒng))系統(tǒng)中預(yù)先設(shè)置的收支科目，也即意味著每一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的支出實時、嚴(yán)格受控于預(yù)算的控制，從而起到了通過后臺管理設(shè)置規(guī)范前臺會計核算(報賬)的作用；(3)經(jīng)費項目實現(xiàn)了實時的額度控制。
(三)預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督關(guān)于高校預(yù)算執(zhí)行審計，國家和地方都有相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行專門的規(guī)定，如《審計法》、《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、《教育部教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》、《廣東省教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定(試行)》和《廣東省教育系統(tǒng)財務(wù)收支審計辦法》，這些法律法規(guī)不僅規(guī)范了教育系統(tǒng)財務(wù)收支審計工作，保證了審計工作的質(zhì)量，而且也說明了高校預(yù)算執(zhí)行審計的重要性。
某文科高校于2008年以大學(xué)紅頭文件的形式正式向全校印發(fā)了《××大學(xué)預(yù)算執(zhí)行情況審計實施辦法》的通知[××大校(2008)28號]。辦法主要對預(yù)算執(zhí)行審計的依據(jù)、概念、目的、內(nèi)容、審計方式、審計程序、工作責(zé)任等方面進(jìn)行了說明和規(guī)定。
(四)預(yù)算執(zhí)行評價某文科高校沒有成立專門的預(yù)算執(zhí)行評價部門。預(yù)算執(zhí)行評價工作主要由財務(wù)主管部門的評價和各二級學(xué)院的自評組成。
四、某文科高校預(yù)算編制與執(zhí)行中的問題
(一)“雙視角”下預(yù)算單位預(yù)算管理的困惑與沖突“雙視角”下預(yù)算單位預(yù)算管理存在一些困惑。近年來財政改革的力度不斷加強(qiáng)，2007年實施了政府收支分類科目改革，政府預(yù)算科目體系發(fā)生了較大的改變。科目體系逐漸與國際接軌，整個科目體系分為收入科目、支出功能科目、支出經(jīng)濟(jì)科目，其中支出經(jīng)濟(jì)科目又分為類級和款級兩級預(yù)算科目。改革既細(xì)化了部門預(yù)算，又統(tǒng)一了財政撥款部門預(yù)算科目，對高校的支出科目體系也產(chǎn)生了較大的影響。某文科高校2007年的支出科目體系按照政府收支分類科目體系的要求，重新在教育事業(yè)支出和科研事業(yè)支出下按預(yù)算科目的類級和款級科目設(shè)置了相應(yīng)的核算科目。雖然經(jīng)濟(jì)支出科目一方面既細(xì)化了預(yù)算，增加了預(yù)算的透明度，另一方面也統(tǒng)一了預(yù)算科目，但經(jīng)過某文科高校兩年來的預(yù)算執(zhí)行的實踐來看，也體現(xiàn)了在新制度下的困惑，主要為：第一，政府收支分類科目款級科目還不夠細(xì)化，高校實際預(yù)算執(zhí)行難于操作；第二，會計核算科目的“項目支出”與部門預(yù)算編制的“項目支出”不一致；第三，改革不徹底，財政部門預(yù)算制度與高校財務(wù)管理制度存在沖突。此外，“雙視角”下預(yù)算單位預(yù)算管理也存在一定沖突。經(jīng)財政“二下”程序批復(fù)下來的部門支出預(yù)算，是根據(jù)2007年政府收支分類改革后的支出經(jīng)濟(jì)分類科目的類級科目進(jìn)行劃分的，某文科高校批復(fù)下來的類級項目分為“工資福利支出”、“商品和服務(wù)支出”、“對個人和家庭補(bǔ)助支出”及“其他支出性支出”四大類，按照部門預(yù)算的要求，類級和款級支出科目必須嚴(yán)格按照人大批復(fù)下來的預(yù)算執(zhí)行，不能串位，也即：用于安排公用的支出不能挪作人員開支。某文科高校支出預(yù)算在實際執(zhí)行中存在類級支出科目串位的現(xiàn)象，表5是該文科高校近三年來各教學(xué)業(yè)務(wù)單位A項目預(yù)算支出編制數(shù)與實際支出數(shù)的對比，事實說明了在實際執(zhí)行中經(jīng)財政人大“二下”程序批復(fù)下來的部門預(yù)算與學(xué)校校級執(zhí)行預(yù)算的執(zhí)行明顯存在不一致的現(xiàn)象。
(二)預(yù)算編制的組織框架缺乏科學(xué)性該文科高校預(yù)算的編制工作主要是由校財務(wù)處負(fù)責(zé)編制，校內(nèi)各二級單位、業(yè)務(wù)職能部門和有關(guān)創(chuàng)收單位按照校財務(wù)處的要求按時提供相關(guān)的數(shù)據(jù)，在向上報送的部門預(yù)算和向校內(nèi)下達(dá)的校級執(zhí)行預(yù)算，都要例行經(jīng)過大學(xué)校長辦公會審批后執(zhí)行。在整個預(yù)算的編制過程中，校財務(wù)處起主導(dǎo)作用，大學(xué)校長辦公會雖然審批預(yù)算，但是由于時間很短，并且不參與整個預(yù)算的編制過程，因此更多起的是形式上的審批作用。
(三)支出預(yù)算分配缺乏科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系該文科高校在編制校級執(zhí)行支出預(yù)算時，按照先基本支出項目，后專項支出項目的順序進(jìn)行分配。基本支出項目按照先人員，再公用支出的順序。人員按照國家相關(guān)的人事政策，均有相應(yīng)的定額標(biāo)準(zhǔn)，實際按公式法進(jìn)行分配；專項根據(jù)專項的專門用途有專門的程序進(jìn)行論證，基本支出中的校級支出，如水電費支出等，往往是以往年的歷史數(shù)據(jù)作為分配的依據(jù)，或者在往年的歷史支出的基礎(chǔ)上，結(jié)合本年的收支增減因素及事業(yè)的發(fā)展作適當(dāng)?shù)谋壤鰷p，可見，進(jìn)行分配的依據(jù)是歷史數(shù)據(jù)而并非定額指標(biāo)，基本支出中的單位支出(各教學(xué)單位)，如學(xué)生活動費、發(fā)展經(jīng)費、教學(xué)業(yè)務(wù)費、教研業(yè)務(wù)費等，是按照一定的業(yè)務(wù)量進(jìn)行分配的，如學(xué)生活動費是按照40元／學(xué)年・生進(jìn)行分配的，雖然各教學(xué)業(yè)務(wù)單位的各類常規(guī)項目有相應(yīng)的定額分配指標(biāo)，但也存在一些問題。定額指標(biāo)的確定依據(jù)缺乏科學(xué)性。許多定額指標(biāo)往往是憑經(jīng)驗制定的，一直延用至今沒作修改，定額指標(biāo)目前合不合適，并沒有人去做專門的調(diào)研和分析。
(四)預(yù)算編制方法單一落后、資金使用效率低下該文科高校目前主要采用的還是以基數(shù)加增長的傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，其結(jié)果是歷年的各項經(jīng)費資金結(jié)存越來越大，資金閑置，效率低下。通過對其歷年的結(jié)存教學(xué)類專項項目進(jìn)行統(tǒng)計和調(diào)研，統(tǒng)計截止日期至2007年12月31日，統(tǒng)計范圍包括1999年，2007年上級專項、學(xué)校配套專項、學(xué)校專項，涉及部門15個，項目總數(shù)59個，項目結(jié)存總金額達(dá)12434190.39元，使用率不足五成。
五、高校預(yù)算編制與執(zhí)行問題的解決方案
(一)以高校為一個預(yù)算整體，建立“雙視角”框架根據(jù)新部門預(yù)算的規(guī)定，部門預(yù)算經(jīng)“人大”法定程序批復(fù)后，各部門和單位必須嚴(yán)格按照批復(fù)下來的類項和款項執(zhí)行，各類項和款項之間不得串位和挪用。各公辦高等學(xué)校屬于財政部門預(yù)算的基層預(yù)算單位，因此也必須在部門預(yù)算批復(fù)下來的框架下執(zhí)行預(yù)算，這是對各高校預(yù)算管理的合規(guī)性要求。新部門預(yù)算實施后，各高校往往很難在部門預(yù)算和校級執(zhí)行預(yù)算中取得有效的銜接，從而導(dǎo)致部門預(yù)
算是一套預(yù)算，而校級執(zhí)行預(yù)算卻是另一套預(yù)算。從該文科高校的上述項目表的分析中也可看出這一問題，這也是實務(wù)界俗稱的“兩張皮”現(xiàn)象。對此可從以下兩個方面進(jìn)行改進(jìn)：(1)認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會有關(guān)政策和文件精神，承上啟下，改進(jìn)預(yù)算的編制程序；校財務(wù)處在每年布置“一上”部門預(yù)算工作時，除了根據(jù)財政部門的要求做好部門預(yù)算的編制和按時上報外，必須認(rèn)真領(lǐng)會財政編制預(yù)算細(xì)化科目的要求，改進(jìn)預(yù)算編制通知書和業(yè)務(wù)管理流程，承上啟下，不僅上報財政預(yù)算按部門預(yù)算要求，校內(nèi)各經(jīng)費項目的申報也必須按部門預(yù)算細(xì)化科目的要求進(jìn)行申報。(2)改善預(yù)算管理的技術(shù)手段，采用母子項目法進(jìn)行管理。為解決中存在的預(yù)算與執(zhí)行不匹配問題，假設(shè)A項目還是為一完整項目，由于A項目資金來源對應(yīng)于不同的預(yù)算大類，為達(dá)到既要保證項目的完整性，又要實現(xiàn)項目按照預(yù)算的分配執(zhí)行預(yù)算，可在A項目下分設(shè)子項目Al和A2，母子項目控制流程。
(二)完善預(yù)算編制的組織框架，建立預(yù)算委員會為滿足“雙視角”框架下預(yù)算管理的要求，可以參照國內(nèi)外的經(jīng)驗，結(jié)合我國高校的實情，成立專門的預(yù)算委員會。預(yù)算委員會的成員由校長、主管財務(wù)的副校長、財務(wù)處處長、各有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人及從各教學(xué)單位抽調(diào)的一線教授代表組成，特別是要吸納具有財務(wù)專業(yè)背景的教授參與，主任由校長擔(dān)任。在預(yù)算委員會下設(shè)預(yù)算辦公室，辦公室可掛靠在財務(wù)處，配備2―3名專業(yè)人員，辦公室人員應(yīng)具有比較專業(yè)的財務(wù)知識和熟練的計算機(jī)應(yīng)用能力。預(yù)算委員會的主要職責(zé)是制定學(xué)校有關(guān)預(yù)算制度和實施細(xì)則；根據(jù)學(xué)校實際確定各類預(yù)算方法；預(yù)算編制辦公室則在委員會的領(lǐng)導(dǎo)下按照預(yù)算要求進(jìn)行編制前的相關(guān)準(zhǔn)備工作，收集所需數(shù)據(jù)，編制部門預(yù)算和校級執(zhí)行預(yù)算；審計和監(jiān)督預(yù)算年度中預(yù)算的執(zhí)行情況；編制和分析預(yù)算執(zhí)行差異報表；完成部門和校級執(zhí)行預(yù)算的決算報表的編制；根據(jù)學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略制定年度固定預(yù)算和相配套的中長期滾動預(yù)算。
(三)加強(qiáng)財務(wù)管理，完善會計核算，建立符合學(xué)校實際的支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系如何根據(jù)學(xué)校的實際建立科學(xué)合理的定額體系，取決于財務(wù)管理的水平和會計核算的質(zhì)量。建立符合學(xué)校實際的科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)體系并非一步到位的事情，而是一個逐步推進(jìn)的過程。要建立和完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系，可從以下幾個方面進(jìn)行：(1)加強(qiáng)財務(wù)管理，做好預(yù)算管理制度的制定和經(jīng)費項目的分類；(2)完善會計核算，保證基礎(chǔ)會計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，為定額標(biāo)準(zhǔn)體系的檢驗和修改提供寶貴的實踐依據(jù)；(3)加強(qiáng)人員培訓(xùn)，完善定額編制技術(shù)，提高定額編制的質(zhì)量；(4)對各類定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歷史數(shù)據(jù)測算；(5)訪問同行，加強(qiáng)溝通，橫向比較，積累和建立相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)參考數(shù)據(jù)；(6)與文科類民辦高校加強(qiáng)溝通，借鑒其先進(jìn)的做法。
(四)改變單一的預(yù)算編制方法，提高資金使用效率如何根據(jù)學(xué)校的實際情況選擇科學(xué)有效的預(yù)算編制方法是保證學(xué)校預(yù)算管理工作質(zhì)量的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，縱觀世界各國公共支出的預(yù)算改革，預(yù)算方法的改革是整個改革的核心。不同的預(yù)算編制方法是隨著時代的發(fā)展演變而來的，但后一種預(yù)算方法并非否定前一種預(yù)算方法，而是互補(bǔ)的關(guān)系，每一種預(yù)算編制方法均有其優(yōu)缺點、使用范圍和前提條件，高校應(yīng)該根據(jù)學(xué)校的實際情況，結(jié)合每一種預(yù)算方法的優(yōu)缺點，靈活運用各種預(yù)算編制方法。績效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向，以項目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以部門和項目業(yè)績評價為核心的預(yù)算管理體制。因此，根據(jù)績效預(yù)算強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的特點，可在高校中目標(biāo)比較明確的部門試行績效預(yù)算，如面向社會舉辦培訓(xùn)的具有創(chuàng)收任務(wù)的部門(如面向高層次辦班的國際學(xué)院、面向一般社會培訓(xùn)的繼教公開學(xué)院等)。基數(shù)法預(yù)算適用于具有連續(xù)、穩(wěn)定、法定性的一般公共事務(wù)支出預(yù)算的編制，零基預(yù)算適用于發(fā)展性支出項目預(yù)算的編制。對一些職能比較單一的機(jī)關(guān)部處(如圖書館、組織部等部門)，可在上述嚴(yán)格執(zhí)行新部門預(yù)算的原則下采用基數(shù)法編制預(yù)算；對一些職能比較復(fù)雜的職能部門(如教務(wù)處)和各教學(xué)科研業(yè)務(wù)單位的公用經(jīng)費，可在上述經(jīng)費項目劃分的基礎(chǔ)下，在新部門預(yù)算框架下，常規(guī)性項目采用基數(shù)法編制預(yù)算，常規(guī)性專項和一次性專項，采用零基預(yù)算法編制預(yù)算。滾動預(yù)算法也稱為連續(xù)預(yù)算法，其相對于固定預(yù)算法，是將預(yù)算期始終保持在一個固定期間、連續(xù)進(jìn)行預(yù)算編制的方法。這種方法認(rèn)為經(jīng)營活動是永續(xù)不斷且復(fù)雜多變的。高校的經(jīng)濟(jì)活動也是一個連續(xù)不斷的過程，因此，在靈活運用上述預(yù)算方法的基礎(chǔ)上，有條件的高校應(yīng)根據(jù)學(xué)校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃應(yīng)用滾動預(yù)算編制方法作為輔助管理。
通過上述對某文科高校2009年預(yù)算的編制、執(zhí)行整個預(yù)算管理過程進(jìn)行系統(tǒng)的闡述和分析，從制度、業(yè)務(wù)、技術(shù)等層面揭示出“雙視角”下高校預(yù)算單位預(yù)算管理存在的困境和沖突；解決了“雙視角”下存在的問題；提出了高校預(yù)算管理應(yīng)在基于“雙視角”框架下，通過建立預(yù)算管理委員會、建立和完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系、靈活采用多種預(yù)算編制方法、嚴(yán)格預(yù)算的執(zhí)行檢查和監(jiān)督，從而為其乃至全國類似文科高校提供有實踐價值的預(yù)算管理理論和方法。
